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Formas de Estado e Governo é um conteúdo de Direito Constitucional cobrado em grande parte dos concursos públicos no Brasil. Pensando nisso, o/a professor/a preparou um material explicativo para intensificar seus estudos.
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Capítulo revisto e atualizado em 24/1/2022
O chamado princípio republicano encontra-se assentado no art. 1º, caput, da nossa Constituição, que consagra nosso Estado como República (forma de governo) Federativa (forma de Estado) democrática (sistema de governo):
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
...
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
O princípio republicano pressupõe a separação e independência dos poderes, a temporalidade dos mandatos e o caráter representativo dos governantes, a participação dos cidadãos, direta ou indiretamente, nos negócios de Estado, a alternância de poder, a possibilidade de afastamento do Chefe do Poder Executivo pelo Legislativo, a prestação de contas e responsabilização (accountability).
O princípio federativo proclama que o Brasil é um Estado Federal, que deve respeito à autonomia dos entes subnacionais, em seu poder de auto-organização, autogoverno e autoadministração, a coesão do pacto federativo, com a impossibilidade de secessão (separação de uma unidade federada da União) e cuja violação pode ensejar inclusive a intervenção federal na província rebelde.
Ou seja, tem como pressuposto a existência de mais de uma esfera de poder dentro de um mesmo território e sobre a mesma população. A Ministra do Supremo Tribunal Federal, Cármen Lúcia, assinala em obra doutrinária que
"O elemento informador do princípio federativo é pluralidade consorciada e coordenada de mais de uma ordem jurídica incidente sobre um mesmo território estatal, posta cada qual no âmbito de competências previamente definidas, a submeter um povo" (ROCHA, Cármen Lúcia, Antunes. República e Federação no Brasil. Traços constitucionais da organização política brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 171)
Já o princípio democrático deriva do mesmo artigo 1º da CF, que estabelece nossa República como Estado Democrático de Direito, significando que o Regime de Governo adotado é a democracia, que conforme o parágrafo único do referido artigo, determina que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Daí, o Princípio Democrático irá envolver a questão das eleições diretas, a participação popular no processo político, a submissão do Estado ao Direito, isso dentro do aspecto material do referido Princípio.
No aspecto formal, o princípio democrático assenta-se também no sistema de freios e contrapesos, na independência do Poder Judiciário e na proteção dos cidadãos frente à interferência do Estado na esfera privada.
Vejamos o esquema a seguir:
Assuntos de presença obrigatória nas provas que exigem conhecimentos relativos à Organização do Estado e dos Poderes, são a Forma de Estado, a Forma de Governo, o Sistema de Governo ou Sistema Político e o Princípio da Separação de Poderes.
Não tenha a menor dúvida de que caíram, caem e continuarão despencando nas provas de Direito Constitucional. E o que as bancas vão cobrar de você é o seguinte:
Forma de Estado ⇒ diz respeito ao modo pelo qual o poder político é exercido em relação às unidades subnacionais. Pode se manifestar nas seguintes espécies e respectivas características:
Estado Federado ou Federal Estado Confederado Estado Unitário ou Simples
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Estado Federado
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Estado Confederado
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Estado Unitário ou Simples
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Autonomia das unidades Federadas
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Soberania das unidades confederadas |
Poder político único em todo território com unidades regionais sem poder de auto-organização
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Existência de uma Constituição
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Existência de um tratado internacional
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Puros: todos os poderes do Estado centralizados no Poder Central
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Impossibilidade de secessão (separação de uma unidade federativa)
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Possibilidade de secessão
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Desconcentrados: autoridades locais exercerem poderes em nome do governo central
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Representantes das unidades federadas junto ao Poder Central (Senado)
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Descentralizados administrativamente: execução de políticas emanadas do poder central é delegadas a autoridades locais
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Repartição constitucional de rendas e competências: o poder central detém determinadas competências materiais e legislativas, que são compartilhadas ou não com os demais entes federados. Estes, por sua vez, detém competências legislativas e materiais próprias. O mesmo acontece com as receitas públicas derivadas do poder de tributar. Há aquelas originárias de cada ente político e as que são repartidas entre os entes federados.
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Independência de competências e autonomia para estabelecer suas rendas
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Competências legislativas e materiais concentradas no ente central, bem como a arrecadação de rendas e tributos, que são repartidos com as unidades descentralizadas administrativamente
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A federação brasileira tem ainda as seguintes características:
Veja ainda que interessante (e isso cai na sua prova!): na Confederação norte-americana (treze colônias) cada estado detinha independência e direito de secessão (direito de se separar da Confederação) e cuja união era mantida por pactos semelhantes a tratados internacionais.
Posteriormente, desejando conferir maior coesão àquela reunião de Estados, foi proclamada em 1787 a Constituição dos Estados Unidos da América, formando a Federação americana, e assim o Estado Federal nasce da União de antigos estados independentes, não havendo mais possibilidade de secessão das unidades federadas.
No caso da Federação Brasileira, aconteceu o contrário do ocorrido nos Estados Unidos. O Estado Federal nasceu a partir da divisão de um Estado anteriormente unitário (o Império dos Estados Unidos do Brazil).
No caso dos estados federados, existe a possibilidade de intervenção federal da União nas unidades federadas, com vistas, em última análise, a manter o pacto federativo, em hipóteses taxativamente elencadas na Constituição Federal, nos artigos 34 e 35. Essa intervenção é impensável em uma Confederação, pois equivaleria a uma violação de soberania.
Portanto, não esqueça! Podemos ter dois tipos de formação do Estado Federal.
I) Por agregação → movimento centrípeto → de fora pra dentro; (EUA) e
II) Por desagregação, desmembramento ou segregação → movimento centrífugo → de dentro pra fora (Brasil).
No primeiro caso, antigos Estados independentes abrem mão de sua soberania para constituir um Estado Federal único (é o caso dos Estados Unidos da América).
No segundo caso, um Estado unitário descentraliza-se, dividindo aquele poder inicialmente concentrado e formado diversos entes autônomos (é o caso brasileiro), no chamado movimento centrífugo ou por desagregação ou por segregação.
O federalismo pode ser ainda dual ou cooperativo.
Será dual se houver uma rígida separação de competências entre os entes federados (como é o caso dos Estados Unidos). No Brasil, adota-se o federalismo cooperativo, em que a separação das competências não é rígida.
Federalismo orgânico: o Estado Federal é entendido como organismo, com uma predominância do Governo Federal em relação aos governos locais. Busca-se a integração dos diversos entes, privilegiando-se a coesão de todos os entes em detrimento de uma parte específica, por meio de um Estado central forte.
Federalismo simétrico: compreende uma repartição de receitas e de competências materiais e legislativas de forma igualitária e hegemônica entre os entes da federação.
Federalismo assimétrico: pressupõe a existência de desigualdades regionais, que justificam a imposição de uma assimetria de competências materiais, legislativas e arrecadatórias entre os entes, ainda que de mesmo nível, com a finalidade de reduzir aquelas desigualdades originais.
Federalismo equilíbrio: traduz a ideia de que todos os entes federativos devem manter-se em harmonia, reforçando-se as respectivas instituições e canais de interlocução.
(CESPE/PROMOTOR DE JUSTIÇA SUBSTITUTO/MP/RN/2009) O federalismo brasileiro, quanto à sua origem, é um federalismo por agregação.
Forma de Governo ⇒ Diz respeito à relação entre governantes e governados, no que concerne à aquisição, exercício e transferência do poder político. Pode-se dividir as formas de governo e suas características em:
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República
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Monarquia
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Eletividade dos representantes políticos, por meio de eleições diretas ou indiretas
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Hereditariedade (governantes são alçados ao poder pelo critério hereditário)
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Temporalidade dos mandatos (prazo determinado)
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Vitaliciedade (mandatos sem prazo determinado)
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Responsabilidade ou dever de prestar contas à população
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Ausência de responsabilidade e do dever de prestar contas. Nas monarquias parlamentaristas, pode haver prestação de contas ao parlamento
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Formação dos poderes, Executivo, Judiciário e Legislativo, é independente.
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Formação dos poderes, pode ou não ser independente. Nas monarquias absolutas, o rei enfeixa em si os poderes executivo e legislativo. Nas monarquias constitucionais ou parlamentaristas, o rei atua como chefe de Estado, sendo o Poder Executivo dividido com o Primeiro Ministro e o parlamento formado por eleições diretas. Entretanto, o Primeiro-Ministro e seu gabinete dependem da confiança do Legislativo para permanecer no poder.
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A Forma de Governo Republicana não tem sido considerada cláusula pétrea no Brasil. Um dos fundamentos dessa vertente é o art. 2º do ADCT, que previu a realização de plebiscito para definição a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo).
Contudo, recentes decisões do STF têm considerado a forma republicana como cláusula pétrea implícita. Uma vez realizado o plebiscito, o constituinte derivado e muito menos o legislador poderiam deliberar de modo diverso sobre a forma de governo.
Art. 2º. No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País.
Em virtude dessa incerteza, o Cespe/Unb já anulou questão do Ministério da Saúde/2009 que versava sobre a forma republicana de governo como cláusula pétrea. O argumento foi de que a forma de governo republicana não é considerada como cláusula pétrea, já que pode ser modificada por plebiscito.
No entanto, existem julgados no Supremo Tribunal Federal que sustentam a tese de ser uma cláusula pétrea implícita, fato que prejudicaria o julgamento objetivo do item em questão.
Sistema de Governo ⇒ Modo pelo qual se relacionam os Poderes Legislativo e Executivo, especialmente com relação à independência ou interdependência entre si. O plebiscito de 1993 confirmou o sistema presidencialista e a forma republicana de governo.
É um assunto que voltou à pauta do dia em abril de 2015, desde que a nossa então Presidenta da República foi comparada à Rainha da Inglaterra, pelas dificuldades de levar adiante os expedientes do "Presidencialismo de Coalizão" e as derrotas sucessivas em votações importantes com sua base aliada no Congresso Nacional. Alguns meios de comunicação fizeram, então, essa comparação da figura da Presidente com a de uma Chefe de Estado, figura meramente representativa.
O Presidencialismo de Coalizão é um termo cunhado pelo cientista político Sérgio Abranches, em 1988, para designar o sistema híbrido que se tornou o nosso presidencialismo.
Veremos que uma das diferenças fundamentais entre o presidencialismo e o parlamentarismo é a origem distinta do Poder Executivo e do Legislativo, com eleições e mandatos independentes, no primeiro, e a correlação de forças entre os partidos eleitos para o parlamento que faz surgir o Poder Executivo (Gabinete), no segundo.
O que ocorre no Presidencialismo de Coalizão é a existência de acordo entre partidos, com vistas a ocupar cargos no governo, e alianças entre forças políticas, a fim de que o Presidente da República reúna maioria suficiente no Parlamento aprovar seus projetos e implementar suas políticas, ou seja, uma característica típica do parlamentarismo.
Isso porque nesse sistema, uma coalização multipartidária disputa as eleições no Legislativo, a fim de obter maioria e "indicar" o Chefe de Governo (Primeiro-Ministro). De outro lado, temos no Brasil a eleição direta para Presidente da República, traço fundamental do presidencialismo.
Dessa forma, por mais que tenha obtido excelente votação nas eleições diretas para Presidente da República, o Chefe do Poder Executivo brasileiro não poderá utilizar-se imediatamente desse "capital eleitoral" se não conseguir convertê-lo em "capital político", ou seja, arregimentar apoio político suficiente, para formar uma base aliada fiel que permita dar execução aos planos e projetos de governo.
E muitas vezes, senão na maioria, terá que conseguir isso fazendo concessões de poder em cargos na Administração Direta ou Indireta, liberando verbas orçamentárias e outros expedientes de "convencimento".
Mas isso tudo é pano de fundo para tentarmos entender então o que é esse tal Sistema de Governo.
Os sistemas de governo são:
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Presidencialismo
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Parlamentarismo
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Independência entre os Poderes Legislativo e Executivo. Um Poder não depende do outro para manutenção de seus representantes, que cumprirão seus mandatos até o fim, salvo hipóteses de impeachment, processo contra parlamentar etc.
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Interdependência entre os Poderes Executivo e Legislativo. Um Poder depende do outro (confiança) para manutenção do gabinete ou do Presidente da República
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Mandatos por prazo certo para membros do Executivo e do Legislativo
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Mandatos por prazo incerto
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Chefia monocrática ou unipessoal das funções de chefe de Estado e de chefe de Governo
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Chefia dual, sendo um Chefe de Estado (presidente ou monarca) e um Chefe de Governo (primeiro-ministro ou chanceler)
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Vamos entender melhor o funcionamento do parlamentarismo:
O Chefe de Estado, nomeado pelo parlamento, desempenha papel cerimonial, às vezes de relações exteriores e de chefe das forças armadas e indica o Chefe de Governo ao Parlamento; entretanto, na proposta de mudança da forma e sistema de governo preconizada pelo Plebiscito de 1993, aventava-se a possibilidade de manutenção de eleição direta para o Chefe de Estado (Presidente da República), mesmo adotando-se o sistema parlamentarista de governo. A eleição indireta pelo Parlamento seria apenas do Primeiro-Ministro.
O Chefe de Governo (Primeiro Ministro), indicado pelo Chefe de Estado e eleito pelo Parlamento elabora e submete o plano de governo ao Parlamento, que se responsabiliza igualmente por ele.
Decorre daí a relação de interdependência entre os Poderes, na medida em que o Primeiro Ministro só permanece no cargo se tiver apoio do Parlamento. Por outro lado, o Chefe de Estado pode dissolver o Parlamento, com aval do governo (Gabinete do Primeiro Ministro).
Já no Presidencialismo, vigente em nosso País, o Presidente é eleito para um mandato de prazo certo (quatro anos), e tem direito a cumpri-lo integralmente, até o último dia de seu governo, sem nenhuma interferência do Legislativo. Ele reúne no mesmo cargo as funções de chefe de estado e de chefe de governo.
Não é dado ao Legislativo abreviar o mandato do chefe do Poder executivo, a não ser em hipóteses excepcionais, previstas na Constituição da República, e que podem culminar em processo de impeachment. Da mesma forma, o Presidente não pode determinar a dissolução do Congresso Nacional, a fim de abreviar o mandado dos congressistas.
Regime de Governo ou Regime Político ⇒ Trata da forma de exercício do poder constituinte originário em determinada nação. Pode ser democrático ou autocrático.
O exercício autocrático do poder caracteriza-se pela outorga (imposição) de uma constituição por um grupo de indivíduos, junta militar ou um tirano, líder de um movimento revolucionário, que é alçado ao poder sem a participação popular.
O exercício democrático pressupõe a existência de mandatos temporários para os representantes do poder, a realização de eleições periódicas e a prestação de contas (responsabilização) desses representantes perante quem os elegeu.
Existem duas formas de exercício da democracia, consubstanciadas no parágrafo único do art. 1º de nossa Constituição:
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos(democracia indireta)ou diretamente, nos termos desta Constituição (democracia direta).
Ou seja, o exercício direto não se manifesta pelas eleições diretas; essa é uma confusão muito comum na cabeça dos concursandos. Na verdade, esse é o exercício da democracia indireta.
Convencionou-se denominar a nossa como democracia semidireta ou participativa. O exercício direto está preconizado nos incisos I, II e III do art. 14 de nossa Constituição:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
(CESPE/JUIZ/TJ PI/2007) Quanto às teorias das formas de governo e da soberania, assinale a opção correta.
a) Para Maquiavel, as formas de governo são os principados, as repúblicas e as democracias.
b) Jean Bodin passou para a história do pensamento político como o teórico da soberania. Como para ele soberania significa poder supremo, o soberano não estaria submetido a qualquer regra, salvo as leis naturais, as divinas e o direito privado.
c) Para Hobbes, o poder soberano deve ser dividido, pois a melhor forma de governo seria a do governo misto.
d) Para Montesquieu, três são as formas de governo: monarquia, aristocracia e politia ou timocracia, que se degeneram por meio da tirania, da oligarquia e da democracia, respectivamente.
e) Para Aristóteles, os governos são republicano — no qual todo o povo, ou pelo menos uma parte dele, detém o poder supremo —; monárquico — em que uma só pessoa governa — e despótico — em que um só arrasta tudo e todos com sua vontade e seus caprichos, sem leis ou freios.
Item "a": errado. Maquiavel não faz menção à democracia. Para ele, todos os Estados são monarquias (principados) ou repúblicas.
Item "b": certo. Jean Bodin era adepto do "poder divino dos reis", não alimentando esperanças de um outro poder superior, nem que o poder pudesse ser dividido.
Item "c": errado, pois Hobbes não admitia a divisão do Poder, acreditando que isso destruiria o próprio Estado, ao invés de fortalecê-lo.
Item "d": errado, pois as três formas puras de governo para Montesquieu são a Monarquia, a Aristocracia, a Democracia e o Despotismo, degeneradas em tirania, oligarquia e demagogia. O despotismo em si já é uma forma degenerada.
Item "e": errado, pois as formas "puras" de governo para Aristóteles seriam a monarquia, a aristocracia e a política ou democracia, degeneradas em tirania, oligarquia e demagogia.
Gabarito: alternativa "b".
(CESPE/CONSULTOR LEGISLATIVO/ÁREA 1/CÂMARA DOS DEPUTADOS/2014) Entre as características comuns do Estado Federal incluem-se a representação das unidades federativas no poder legislativo central, a existência de um tribunal constitucional e a intervenção para a manutenção da federação.
Trata-se de características do Estado Federado, a existência de representantes das unidades federadas (senadores) junto ao Poder Central bem como a possibilidade excepcional de intervenção federal nos estados membros, medida prevista, nos arts. 34 a 36 da nossa Constituição.
Gabarito: certo.
(CESPE/CONSULTOR LEGISLATIVO/ÁREA 1/CÂMARA DOS DEPUTADOS/2014) O federalismo no Brasil é caracterizado como federalismo por agregação, tendo surgido a partir da proclamação da República e se consolidado por meio da Constituição de 1891.
O federalismo brasileiro foi formado por desagregação ou segregação, a partir do Estado unitário imperial, mas realmente surgiu com a proclamação da República, consolidando-se por meio da CF/1891. Já os EUA formaram sua Federação por agregação, a partir das 13 colônias britânicas que declararam independência da Inglaterra, formando uma Confederação, que posteriormente tornou-se federação, a partir da Constituição americana de 1787.
Gabarito: errado.
(FCC/JUIZ DO TRABALHO/TRT 1ª REGIÃO/2012) Em 1993, o eleitorado brasileiro participou de plebiscito para definição da forma e do sistema de governo que deveriam vigorar no País. Se o resultado do plebiscito houvesse modificado o sistema de governo brasileiro de presidencialista para parlamentarista, mas mantido a forma republicana de governo, o texto da Constituição Federal, necessariamente, deveria ser reformado para:
a ) incluir a previsão de eleições indiretas, realizadas pelo Parlamento, para a escolha do Chefe de Estado.
b) acrescentar a possibilidade de o Chefe de Estado ter mandato por tempo indeterminado e escolher seu sucessor, a fim de fiscalizar a atuação do Chefe de Governo com imparcialidade.
c) modificar competências, no âmbito da União, tanto do Poder Executivo, quanto do Poder Legislativo, para que fossem especificadas as atribuições a serem exercidas pelo Chefe de Governo em conjunto com o Parlamento.
d) implantar uma monarquia constitucional, para que a chefia do Poder Executivo fosse dividida entre o Primeiro Ministro, responsável pelas funções do governo, e o Chefe de Estado, responsável pelas funções de representação do Estado brasileiro.
e) alterar regras de competência do Congresso Nacional para que este pudesse processar e julgar o Primeiro Ministro por crime de responsabilidade, sendo proibido, em regimes democráticos, exonerá-lo do cargo apenas pela perda do apoio parlamentar.
Alternativa “a”: errada, pois a eleição direta para a Chefia de Estado (Presidente da República) não era objeto de deliberação do plebiscito, que propunha mantê-la, mesmo com a adoção do sistema parlamentarista. Aliás, esse é o modelo adotado na França, Portugal, Áustria, Finlândia e Irlanda.
Alternativa “b”: errada, pois o mandato do chefe de estado possui tempo determinado, o que é corolário da forma de governo Republicana de governo, que pressupõe a temporariedade dos mandatos.
Alternativa “c”: correta, pois o sistema parlamentarista pressupõe mudança nas estruturas funcionais do Poder Executivo, que passa a ter um Chefe de Estado e um Chefe de Governo, bem como do Poder Legislativo, que poderá ser dissolvido por deliberação do Chefe de Estado, com aval do gabinete do Primeiro-Ministro, algo impensável no sistema Presidencialista.
A alternativa “d” está errada, pois o enunciado da questão traz a hipótese de manutenção da forma republicana de governo e não na instituição da monarquia.
A alternativa “e” está errada, pois o parlamento pode destituir o primeiro-ministro e dissolver seu Gabinete, em função de perda de apoio parlamentar.
Gabarito: alternativa “c”.
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O TEC foi decisivo na minha aprovação através do grande número de questões e da qualidade dos comentários dos professores. Francisco Gentil Braga de Sousa Neto Oliveira, 1º — Auditor Fiscal (Prefeitura de Araripe - CE)
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