Próximos, mas diversos: Estabilidade e Estágio Probatório.

por Cyonil Borges em 12/04/2017
Oi Pessoal,
 
Boa noite!
 
A estabilidade e o estágio probatório são institutos que, embora não se confundam, caminham juntos, afinal, o cumprimento regular do estágio probatório é o pressuposto lógico para a aquisição da estabilidade no serviço público.
 
O estágio probatório é o período de “testes” e “provações” a que se submete o servidor estatutário nomeado para cargo de provimento efetivo. É o lapso temporal que o servidor público efetivo deve percorrer para alcançar a estabilidade no serviço público. No estágio probatório, a capacidade e a aptidão do servidor para desempenho do cargo são constantemente avaliadas. Em resumo, pode-se dizer que o estágio probatório funciona como um período para confirmação no cargo público efetivo, permitindo a apuração pela Administração da conveniência quanto à permanência do servidor no serviço público. Em âmbito federal, os critérios de avaliação do estágio são: assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, responsabilidade e produtividade.
 
A cada cargo exercido, o servidor deve cumprir novo estágio probatório. O fato de um servidor ser um bom analista judiciário não implica, necessariamente, ser um bom auditor fiscal, afinal, os cargos possuem atribuições diversas. Por isso, a cada novo cargo, novo estágio probatório. No entanto, essa regra encontra exceções na jurisprudência STJ. Por exemplo, no MS 13.649/RS, dispensou-se o servidor estável, ocupante do cargo de Oficial de Justiça Avaliadora de Joinville – Seção Judiciária de Santa Catarina (TRF/4R), de novo estágio probatório no cargo de Oficial de Justiça Avaliadora de Curitiba – Seção Judiciária do Paraná (TRF/4R), por serem cargos com atribuições idênticas no mesmo órgão da Administração Federal.
 
Certamente, o problema do leitor não é entender o conceito de estágio probatório (período de provas). Para efeito de concurso público, a controvérsia é se o prazo de cumprimento é de 24 ou 36 meses. Parte da doutrina defende o prazo de três anos, considerando a alteração do prazo de estabilidade prevista na EC 19/1998. No campo jurisprudencial, os Tribunais Superiores também vêm adotando a posição de que o estágio probatório é de três anos.
 
E, no caso, a posição do STF é parelha à adotada pelo STJ, que, por sua vez, tem idêntica orientação normativa à da Advocacia-Geral da União: o estágio probatório tem a duração de três anos:
 
“A Emenda Constitucional n.º 19 acrescentou o § 4.º ao art. 41 da Constituição, o qual, ainda, estabelece como condição obrigatória para a aquisição da estabilidade a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. A nova norma constitucional do art. 41 é imediatamente aplicável. Logo, as legislações estatutárias que previam prazo inferior a três anos para o estágio probatório restaram em desconformidade com o comando constitucional” (STF – STA 269/DF).
 
Em relação à exoneração do servidor em estágio probatório, esclareça-se que o fato de o servidor se encontrar em estágio probatório não afasta o dever de a Administração motivar a exoneração do servidor, no caso de não atendimento aos requisitos legais. Garante-se ao servidor o direito ao contraditório e à ampla defesa (STF – RE 240735/MG). Ou seja, será necessário um procedimento administrativo para que se reprove o servidor no estágio probatório. E, ainda, no caso de demissão do servidor em estágio probatório, é necessário, também, um processo administrativo, mas de natureza disciplinar, em razão de este ser o meio apropriado para aplicação de sanções a servidores em geral.
 
 
DICA DA HORA
Os temores dos servidores em estágio probatório são os mais diversos. Há quem não ingresse com ação contra o Estado, por visualizar eventuais perseguições internas. Há quem não participe de movimentos grevistas, embora regulares. Inclusive, sobre o tema, o STF já sinalizou que a simples participação de um servidor público em estágio probatório em movimento grevista não autoriza sua exoneração (STF – RE 226966/RS). Isso se dá por que o direito de greve, ainda que não regulamentado, é garantido constitucionalmente a todos os trabalhadores.
 
Por sua vez, a estabilidade é a garantia constitucional dada ao servidor ocupante de cargo efetivo, nomeado em virtude de concurso público, quanto à permanência no serviço público após três anos de efetivo exercício e avaliado positivamente por comissão instituída com essa finalidade.
 
 
OBSERVAÇÃO
Os servidores civis estatutários adquirem estabilidade depois do decurso de três anos e avaliação especial de desempenho. Esclareça-se que os agentes militares temporários, por sua vez, conquistam a estabilidade no serviço público ao completarem dez anos de serviço prestado às Forças Armadas (inc. IV do art. 50 da Lei 6.880/1980) (STJ – REsp 1.261.629/PE).
 
Depois da EC 19/1998, para a aquisição da estabilidade, são exigidos três anos de efetivo exercício, ao término dos quais deverá ser procedida avaliação especial de desempenho por comissão especial instituída para esse fim (art. 41 da CF/1988). Logo, não é suficiente o decurso de prazo (requisito objetivo), sendo necessária a avaliação especial (requisito subjetivo). Sobre o tema, a CF/1988 previu:
 
“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
(...)
§ 4.º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.”
 
Sinteticamente, podem ser apontadas quatro condições necessárias para aquisição da estabilidade:
 
I)   Aprovação em concurso público. Tal condição exclui a possibilidade de aquisição da estabilidade para quaisquer agentes públicos que tenham vínculos empregatícios provisórios ou transitórios junto à Administração Pública, tais como os contratados temporariamente por excepcional interesse público (inc. IX do art. 37 da CF/1988). No entanto, ressalva-se a estabilização constitucional prevista no art. 19 do ADCT.
 
II) Nomeação para cargo de provimento efetivo. Essa condição afasta a aquisição de estabilidade pelos empregados públicos, regidos pela CLT, ou, ainda, pelos ocupantes exclusivamente de cargos comissionados.
 
III) Cumprimento de estágio probatório. Enquanto não cumprido o estágio probatório, não há que se cogitar de estabilidade. Por exemplo: o servidor cumpre 12 meses de estágio no cargo de Analista Tributário. Depois, mais 12 meses no cargo de Técnico Judiciário. E, por fim, 12 meses no cargo de Analista Judiciário, todos em âmbito federal. Perceba que completou três anos de serviço público, porém, por não ter cumprido o estágio probatório, em qualquer dos cargos, não poderá ser considerado estável no serviço público.
 
IV) Avaliação especial de desempenho para fins de aquisição de estabilidade (§ 4.º do art. 41 da CF/1988). Assim, o servidor não adquire estabilidade pelo simples decurso de prazo, mas, de outro modo, deve se sujeitar à avaliação específica para tanto. No RMS 19884/DF, o STJ fixou a orientação de que o prazo de três anos deve ser prorrogado pelo mesmo período do afastamento ou licença, de modo a permitir a avaliação de desempenho.
 
A questão que se impõe é saber se o servidor será considerado estável, se a Administração, decorridos três anos de efetivo exercício, não promover a devida avaliação.
 
A resposta é que o servidor deverá ser considerado estável, em razão da avaliação positiva de forma tácita. Ressalte-se que tal avaliação funcional foi criada em favor da Administração, porém não poderia o servidor ser prejudicado pela inércia administrativa. O STF confirmou esse entendimento ao apreciar o MS 25.543/DF, registrando que a ausência de avaliação de desempenho não afasta a presunção de estabilidade no cargo.
 
Diferentemente do estágio probatório, que se dá a cada novo cargo, a estabilidade é no serviço público. Isso quer dizer que, após sua aquisição, apenas em raras circunstâncias os servidores que a possuem a perderiam. E mais: se o servidor federal, já estável, estiver em novo estágio probatório em qualquer das esferas políticas, e for reprovado, não será exonerado, mas sim reconduzido ao cargo anterior.
 
A CF/1988 registra as seguintes hipóteses de perda de cargo e da consequente estabilidade:
 
I)   Em virtude de sentença judicial transitada em julgado (inc. I do § 1.º do art. 41 da CF/1988). Essa hipótese é autoexplicativa. Sentença judicial irrecorrível “pode” determinar a perda do cargo pelo servidor. O termo “pode” deve-se ao fato de que a sentença judicial deve ser expressa;
 
II) Mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa (inc. II do § 1.º do art. 41 da CF/1988). Hipótese semelhante à anterior, sendo que, nesse caso, a perda ocorre administrativamente;
 
 
FIQUE LIGADO
STF – MS 24963/DF
“O fato de o servidor estar em gozo de licença médica não é óbice para sua demissão.”
 
III) Em decorrência de insuficiência de desempenho (inc. III do § 1.º do art. 41 da CF/1988), na forma de lei complementar (norma de eficácia limitada), de âmbito nacional. Em todo caso, devem ser assegurados a ampla defesa e o contraditório como condição de validade do procedimento. Não constitui medida punitiva, e, por isso, o servidor será exonerado, em atendimento ao princípio da eficiência; e
 
IV) Em razão de excesso de despesa de pessoal (§ 3.º do art. 169 da CF/1988), caso descumpridos os limites para tal natureza de despesa, estabelecidos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Contudo, para que, nesse caso, a exoneração do servidor estável ocorra, o ente federativo deverá, previamente, ter adotado as seguintes medidas administrativas:
 
-    redução, ao menos, em 20% das despesas com cargos em comissão ou funções de confiança;
 
-    exoneração dos servidores não estáveis. De acordo com o art. 33 da EC 19/1998, os não estáveis são aqueles admitidos na Administração direta e indireta de direito público, sem concurso público de provas ou de provas e títulos depois de 5 de outubro de 1983.
 
Somente se essas medidas prévias não forem suficientes para o reequilíbrio das despesas de pessoal é que se poderá promover a exoneração dos estáveis, em decorrência de excesso de despesa.
 
Por fim, ressaltamos que o cargo objeto da redução será extinto, sendo vedada a criação de cargo, de emprego, ou de funções com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos (lembre-se do mandato dos chefes dos Executivos). O servidor estável fará jus à indenização, correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.
 
Apesar de não ser assunto com grande incidência em concursos públicos, reforça-se que a CF/1988 (art. 19 da ADCT) fixou hipótese excepcional de aquisição da estabilidade por parte de certos agentes públicos. Tal instituto tem recebido a denominação por parte da doutrina de estabilização constitucional. Segundo o dispositivo, devem ser considerados estáveis todos os servidores públicos civis federais, estaduais, distritais e municipais da Administração direta e indireta de direito público, desde que em exercício há pelo menos cinco anos na data de promulgação da CF, e que não houvessem sido admitidos por concurso público.
 
 
IMPORTANTE
Na ADI 1808/AM, o STF declarou a inconstitucionalidade do art. 6.º do ADCT da Constituição do Estado do Amazonas que conferia estabilização constitucional aos empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades de direito privado sob o controle de estados-membros e municípios. É que o art. 19 do ADCT da CF/1988 – que trata da estabilização constitucional – refere-se, exclusivamente, aos servidores da Administração direta, autárquica e de fundações públicas, não podendo a Constituição estadual estender as hipóteses previstas na CF/1988.
 
O art. 19 do ADCT deixa claro que a regra da estabilização não se aplica aos cargos, empregos e funções de confiança, aos que a lei declare de livre nomeação e exoneração, e aos professores de nível superior. Vejamos o teor do dispositivo:
 
“Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.
§ 1.º O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei.
§ 2.º O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de servidor.
§ 3.º O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.”
 
Julgamento
STF – ADI 1241/RN
O art. 19 do ADCT da CF/88 previu que os servidores públicos que estavam em exercício há pelo menos 5 anos quando a Constituição Federal foi promulgada, deveriam ser considerados estáveis, mesmo não tendo sido admitidos por meio de concurso público.
Desse modo, quem ingressou no serviço público, sem concurso, até 5/10/1983 e assim permaneceu, de forma continuada, tornou-se estável com a edição da CF/1988.
É inconstitucional Constituição estadual ou lei estadual que amplie a abrangência do art. 19 do ADCT, e, assim, preveja a estabilidade para servidores públicos admitidos sem concurso público mesmo após 5/10/1983 (5 anos antes da CF/1988).
 
É importante que se atente para o fato de que há uma série de direitos decorrentes da estabilidade, tais como: ser posto em disponibilidade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço; ser reintegrado ao cargo anterior, em virtude da invalidação de ato demissório; ser reconduzido ao cargo, em face da inabilitação em estágio probatório.
 
É muito importante, ainda, fixarmos a ideia de que empregados também contam com algum tipo de estabilidade. A palavra “estabilidade”, em sentido amplo, quer se referir a maior independência para o exercício das atribuições públicas, espécie de proteção para que o agente atue sem o receio de perseguições, e não fique à mercê do humor dos superiores hierárquicos. E, nesse contexto, a CF/1988 revela-nos três situações que conferem aos empregados públicos estabilidade provisória:
 
-    Dirigentes sindicais (inc. VIII do art. 8.º):
-    Dirigentes de Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA) (alínea “a” do inc. II do art. 10 do ADCT): e
-    Gestantes (alínea “b” do inc. II do art. 10 do ADCT).
 
No entanto, pede-se sua atenção para o fato de que os empregados das empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) não detêm estabilidade própria dos detentores de cargos efetivos. A realização de concurso público para ingresso na função não importará em estabilidade no emprego (item II da Súmula 390 do TST). A exceção é restrita aos empregados públicos das empresas estatais admitidos em período anterior ao advento da EC 19/1998, aos quais, para o STF, se estende o direito à estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988 (AI 634719/SP).
 
Por fim, outro ponto de questionamento é saber se a despedida dos empregados públicos das empresas governamentais precisa ou não ser previamente motivada. Sobre o tema, há Orientação Jurisprudencial da SDI-1 do TST (n.º 247), segundo a qual “a despedida de empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso público, independe de ato motivado para sua validade”. Portanto, fica admitida a chamada dispensa imotivada. No entanto, o STF fixou o entendimento de que a dispensa de empregados das pessoas estatais de Direito privado prestadoras de serviços públicos precisa de prévia motivação (RE 589998/PI):
 
 
JULGAMENTO
“Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso público, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa. A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possível quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir.”
 
 
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