Novos temas (provas discursivas)

por Cyonil Borges em 04/05/2017
Oi Pessoal,
 
Boa noite!
 
Abaixo, minha colaboração semanal com alguns temas abertos já propostos. Podem ser úteis para os próximos certames.
 
Abração e ótima semana a todos,
 
Cyonil Borges.
 
 
(2009/MPOG – Especialista) Nas últimas décadas, o modelo burocrático de administração pública foi fortemente questionado e reformado, movimento que fez surgir um conjunto teórico conhecido como Nova Gestão Pública, cujas premissas defendem, entre outras, a ideia de o Estado ser administrado ao estilo da iniciativa privada.
Nesse contexto, explicitando conceitos e fundamentando sua argumentação, responda ao seguinte questionamento:
Considerando que a atual crise financeira mundial, supostamente causada pelo mercado, deu início a um novo ciclo de maior intervenção do Estado na economia, devemos esperar por um aumento ou por uma diminuição do enfoque gerencialista até aqui perseguido pela administração pública?
Extensão máxima: 15 linhas.
 
Comentários
 
Muito bem, é preciso responder à seguinte indagação: “O que o examinador quer que eu faça?” A resposta demandada está colocada de forma clara, logo no início do enunciado: “responda ao questionamento...”. Trata-se, portanto, de uma breve dissertação, máximo de 15 linhas.
 
As questões de 15 a 30 linhas podem ser perigosas, afinal devemos, de pronto, decifrar e destrinchar o enunciado, colocando-o em forma mais prática.
 
Na presente questão, não há um roteiro, há um texto motivador, uma situação hipotética, mas isso para nós já não é problema. Montemos nosso planejamento:
 
•   Conceitos de administração burocrática, de nova gestão pública, enfoque gerencialista;
•   Fundamentação;
•   Conclusão: aumento ou diminuição do enfoque gerencialista?
 
Não ficou bem mais fácil entender o enunciado?
 
Em terceiro momento, devemos organizar os parágrafos do texto. O questionamento pode ser elaborado, por exemplo, com um curto parágrafo de introdução, um parágrafo de desenvolvimento e um parágrafo de conclusão, arrematando a questão. Vejamos:
 
1.º Parágrafo (introdução) – exposição objetiva de que o Estado e a Administração estão sofrendo mudanças, havendo maior aproximação entre o modelo da máquina pública e o modelo da iniciativa privada, verdadeiro processo de reengenharia.
 
2.º Parágrafo (desenvolvimento) – esclarecimentos de que o processo de adaptação público X privado acarretou o surgimento da nova administração pública, a qual defende um movimento mais gerencial, em substituição de parte dos conceitos da burocracia, logo mais sintonizada com a agilidade das instituições privadas.
 
3.º Parágrafo (desenvolvimento) – depois de preparado o terreno, o candidato acha-se apto para responder que a Administração Pública Gerencial emergiu como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, especialmente diante do agravamento da crise financeira do Estado.
 
4.º Parágrafo (conclusão) – em síntese, temos que, com a crise financeira, o enfoque gerencialista tende a aumentar, devendo o Estado encontrar novas ferramentas de adaptação e não centralizar as atribuições, agigantar-se e burocratizar-se.
 
PROPOSTA DE SOLUÇÃO
 
É fácil perceber que o Estado e a Administração Pública não são mais os mesmos. De fato, mudanças significativas ocorreram ao longo de todo o século XX, não só para o Estado, mas para a sociedade de modo geral. Com efeito, surgiram teóricos a defender uma adaptação do modelo de funcionamento da máquina pública com o modelo da iniciativa privada.
 
Nesse processo de adaptação, surgiu a corrente de pensamento conhecida como nova administração pública, a qual defende um movimento mais gerencial, mais eficiente, dos corpos estatais. Esse gerencialismo substituiria, em parte, conceitos da burocracia estatal, tornando a máquina pública mais arejada, mais leve. O foco da Administração paulatinamente migraria para a busca de resultados em contraponto à ênfase dos procedimentos para alcançá-lo, o que caracterizava a ultrapassada Administração burocrática. Esse modelo pós-burocrático ou gerencial aparenta certa similaridade com a atuação das instituições privadas, e é capaz de responder aos anseios da sociedade com maior agilidade.
 
Assim, a Administração Pública gerencial emerge como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, bem como ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial. Assim, com o agravamento da crise financeira do Estado, houve a necessidade de o Estado se instrumentalizar de ferramentas mais flexíveis.
 
Está-se diante da gênese de um novo Estado, com o aumento do enfoque gerencialista, muito mais cooperativo do que fora há pouco tempo, que busca na sociedade o parceiro para o atendimento às demandas coletivas.
 
 
 
(2009/MPOG – Gestor) De acordo com o art. 174 da Constituição Federal, “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. Nas linhas a seguir:
1) informe em que consistem as funções mencionadas;
2) dê um exemplo para cada uma delas.
Extensão máxima: 30 linhas.
 
PARAGRAFAÇÃO
 
O roteiro já foi traçado pela ilustre organizadora, restando-nos a distribuição dos parágrafos de forma simétrica. Vejamos:
 
1º PARÁGRAFO (introdução) – cabe a exposição de que a atuação do Estado na ordem econômica ocorre de duas formas: direta e indireta. Diretamente, o Estado é executor de atividades econômicas que, a priori, são destinadas à iniciativa privada, exemplo das empresas governamentais. Indiretamente, o Estado é regulador, pois é criador das normas, atua como verdadeiro fiscal da ordem econômica, destacando-se, nesse sentido, as funções de: fiscalização, incentivo e planejamento.      
 
2º PARÁGRAFO (desenvolvimento – função de fiscalização e exemplos) – ao candidato cumpre definir a atividade de fiscalização (entendida como a verificação dos setores econômicos, com a finalidade de serem evitados abusos de comportamento de particulares, causando encargos a setores menos favorecidos, como os consumidores) e citar exemplos, como as Agências Reguladoras e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).
 
3º PARÁGRAFO (desenvolvimento – função de incentivo e exemplos) – o incentivo (ou fomento) representa o subsídio que o Governo oferece para o desenvolvimento econômico e social do país. São exemplos: as isenções fiscais, o aumento de alíquotas para importação, a abertura de créditos especiais para o setor agrícola, os subsídios, os empréstimos em condições favoráveis.
 
4º PARÁGRAFO (desenvolvimento – função de planejamento e exemplos) – planejamento é definido como um processo técnico baseado na especificação de objetivos e de ações, que serão adotados com intuito de atingir um novo paradigma, uma nova situação. São exemplos: o PPA, PAC, os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
 
5º PARÁGRAFO (conclusão) – esclarecimento de que as atividades de fiscalização, incentivo e planejamento são vitais para o crescimento do país da forma desejada.
 
PROPOSTA DE SOLUÇÃO
 
A intervenção do Estado no domínio econômico dá-se de duas formas: direta e indiretamente. A atuação direta é excepcional, só sendo admitida nos casos de segurança nacional, de interesse coletivo relevante e de permissão constitucional (monopólio do petróleo, por exemplo). A forma indireta, por sua vez, traduz-se na criação de normas, no estabelecimento de restrições, é o Estado na qualidade de fiscal da economia. Nessa perspectiva, compete ao Estado, como agente regulador, fiscalizar, incentivar e planejar.
 
A função de fiscalização representa a verificação dos setores econômicos, evitando-se as práticas abusivas por particulares, e, assim, não sendo sobrecarregados indevidamente os setores menos favorecidos, os consumidores, por exemplo. São exemplos: a atuação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica e da Secretaria de Direito Econômico no combate ao abuso do poder econômico; o controle do abastecimento; e, mais recentemente, o papel das Agências Reguladoras.
 
Já o incentivo, também denominado de fomento, significa o estímulo que o Estado oferece para o desenvolvimento social e econômico do país, propiciando a redução de desigualdades sociais e regionais e a busca pelo pleno emprego. São exemplos: as isenções fiscais, os subsídios, o tratamento diferenciado às empresas nacionais de pequeno porte.
 
Por fim, o planejamento pode ser concebido como um processo técnico baseado na especificação de objetivos e de ações, que serão adotados com intuito de atingir um novo paradigma, uma nova situação. São exemplos: os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, e, mais recentemente, o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC).
 
Se, por um lado, o modelo econômico é alicerçado na livre iniciativa e na livre concorrência; por outro, é inequívoco o dever de atendimento à função social da propriedade, à defesa do consumidor, à defesa do meio ambiente, dentre outros. Diante disso, somente com a efetiva participação do Estado, em parceria com os agentes privados, será possível o alcance das políticas que atendam às necessidades da coletividade.
 
 
 
 
(2007/Auditor/Conselheiro-substituto) Discorra sobre o instituto do acordo-programa, abordando:
a) conceito;
b) seus objetivos;
c) quem pode celebrá-lo;
d) fundamentos que lhe dão amparo no sistema legislativo pátrio; e
e) principais críticas ao instituto.
Extensão mínima: 20 linhas.
 
Comentários
 
Calma, muita calma! Descobrir o que pede o examinador é o ponto de partida. A estruturação da discursiva depende muito ou, sobretudo, da excelência na interpretação. No caso, o mais difícil, nessa questão, é a compreensão de que acordo-programa é sinônimo de contrato de gestão.
 
Quanto ao roteiro, a banca já o traçou, logo suficiente seguirmos, atentando, obviamente, para o atendimento aos quesitos “a” a “e”, sob pena de descontos de omissão de tópico ou de desconhecimento da problemática.
 
Relativamente à redação do texto, temos que o contrato de gestão, na realidade, é tão só um pacto firmado pela Administração Pública, uma espécie de acordo-programa, como diz o comando da questão, por intermédio de um órgão supervisor com outro órgão ou entidade. Por meio do acordo, estabelecem-se indicadores, metas, a serem atingidas, ao passo que se garantem ao órgão/entidade beneficiário recursos para o alcance dos resultados pretendidos.
 
Diante do fato de ser um pacto em que os partícipes buscam interesses paralelos, mútuos, a doutrina costuma aproximar os contratos de gestão dos convênios e não dos contratos, pois nesses os efeitos são contrapostos ou divergentes.
 
Em termos de fundamentos jurídicos, destacam-se: o art. 37, § 8.º, da Constituição, contrato entre órgãos e entidades da Administração; a Lei 9.637/1998, das organizações sociais; e o art. 51 da Lei 9.649/1998, regulamentado pelo Decreto 2.487/1998, as agências executivas.
Outra questão importante diz respeito à assinatura do contrato de gestão entre órgãos, o que foi e ainda é bastante criticado pela doutrina. Como poderiam os órgãos firmar contratos, uma vez que destituídos de personalidade própria?
 
A explicação é que esses contratos se assemelham mais a uma forma de ajuste, um acordo, pela melhoria da gestão pública. O nome dado ao instituto é que é muito ruim. E mais: como pode o contrato de gestão, que não é lei, garantir o incremento de autonomia financeira e orçamentária, por exemplo? Essas são críticas que serão expostas na solução a seguir. Vejamos.
 
PROPOSTA DE SOLUÇÃO
 
O acordo-programa ou contrato de gestão é um pacto firmado pela Administração Pública, uma espécie de convênio administrativo, entre um órgão supervisor com outro órgão ou entidade da Administração Pública ou do Terceiro Setor. Por meio do acordo, estabelecem-se indicadores, metas, a serem atingidas, ao passo que se garantem ao órgão/entidade beneficiário recursos para o alcance dos resultados pretendidos. O acordo-programa, portanto, assume ou pode assumir tripla configuração.
 
A primeira é a formação de uma parceria entre o Poder Público e suas entidades, conferindo a estas maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira, devendo-se, em todo caso, observância às metas de desempenho, aos indicadores de eficiência. A formação da parceria, nesse caso, encontra-se fundamentada no art. 37, § 8.º, da Constituição Federal. Por ilustrativo, podem ser citadas as agências executivas. Nos termos da Lei 9.649/1998, é previsto, para a titulação de autarquias ou fundações públicas como agências executivas, o atendimento cumulativo de apresentação de plano de reestruturação ou de desenvolvimento institucional, ainda que em andamento, e a celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério da área supervisora.
 
Já a segunda configuração garante a assinatura de contratos de gestão com entidades não integrantes da Administração Pública. Nesse sentido, a Lei 9.637/1998, a qual trata das Organizações Sociais (OSs), dá a possibilidade de assinatura de contratos de gestão, ficando obrigadas a atingir metas relacionadas a serviços e atividades de interesse público, atividades relativas às áreas de ensino, cultura e saúde, por exemplo. Em contrapartida, recebem auxílio da Administração, mediante, por exemplo, transferência de recursos públicos, cessão de bens e servidores públicos.
 
Por fim, a terceira configuração é a celebração entre o Poder Público e seus próprios órgãos, unidades administrativas despersonalizadas, fundamentada, igualmente, no art. 37, § 8.º, da Constituição Federal. Essa última configuração tem sido objeto de críticas por parte da doutrina: a primeira apoia-se no fato de que órgãos, por serem despersonalizados, não poderiam assinar contratos; a segunda sustenta-se na ideia de que o contrato não é lei, logo, não é o instrumento hábil ao incremento de autonomia financeiro-orçamentária. O que se tem, em verdade, é um acordo operacional, espécie de convênio administrativo, por meio do qual o Poder Público garante maior autonomia administrativa aos órgãos, em troca de maior eficiência, com desenho de metas e de indicadores de desempenho.
 
 
 
(2010/Auditor Fiscal do Trabalho) O estudo dos atos administrativos é elemento fundamental a possibilitar a adequada situação dos servidores públicos e da própria Administração. A produção de tais atos demanda uma avaliação de aspectos atinentes à regularidade do ato, bem assim à conveniência e à oportunidade em sua expedição. Nesse contexto, pergunta-se uma vez expedidos, existem atos administrativos que não podem ser revogados?
À luz da doutrina e jurisprudência pátrias, justifique sua resposta, indicando:
a) os fundamentos que confirmam a inexistência de atos administrativos irrevogáveis: ou
b) no caso de resposta afirmativa à pergunta, as hipóteses de irrevogabilidade de atos administrativos.
Extensão: de 15 a 30 linhas.
 
Comentários
 
É uma questão relativamente simples. Caro leitor, responda rápido: qual o ponto central da redação? Dissertar sobre as formas de desfazimento anulação e revogação, conceituando-as e definindo-as? Obviamente, não!
 
Perceba. Depois da afirmação de que os atos administrativos podem ser controlados quanto à regularidade (detecção de vícios – anulação), e quanto à conveniência e oportunidade (revogação), a ilustre organizadora restringe o objeto da prova discursiva ao estudo dos atos irrevogáveis, como se pode notar a partir da pergunta: existem atos que não podem ser revogados?
 
Sem perder de vista a interpretação do enunciado, vamos à paragrafação:
 
1º PARÁGRAFO (introdução) – uma boa dica de “abre-alas” é capturar as ideias contidas no enunciado da organizadora, utilizando-se, em todo caso, de palavras próximas e não iguais! O concursando pode esclarecer que a conduta de qualquer agente público deve se guiar nas normas e princípios, evitando-se a invalidação e a revogação (o tema), conforme o caso.
 
2º PARÁGRAFO (desenvolvimento – confirmação da existência dos atos irrevogáveis) – esclarecimentos gerais sobre a revogação (o tema): conceito (desfazimento de ato legal e eficaz), fundamento (poder discricionário da Administração) e efeito (não retroativos). Porém, o amigo concursando não deve protelar a entrada no tema, de maneira que, depois dos pormenores sobre a revogação, deve elucidar que há sim atos irrevogáveis, utilizando-se das palavras da organizadora (confirmando a existência de atos administrativos irrevogáveis), para facilitar a localização pelo professor corretor.
 
3º e 4º PARÁGRAFOS (desenvolvimento) – informação de que o poder de revogação não é ilimitado, isso porque há situações jurídicas que a impedem. Os atos são irrevogáveis pela própria natureza do ato anterior e pelos efeitos produzidos na ordem jurídica. Suficiente listar exemplos de atos irrevogáveis: atos vinculados, atos complexos, atos geradores de direito adquirido, entre outros.
 
5º PARÁGRAFO (conclusão) – é mais do que recomendável que o amigo concursando retome as ideias e as sintetize.
 
A seguir, uma possível proposta de solução.
 
PROPOSTA DE SOLUÇÃO
 
A conduta dos agentes públicos, de qualquer nível da Administração Pública, deve ser sempre pautada nas normas e princípios constitucionais e legais, preservando-se a integridade de suas ações, e, por conseguinte, evitando-se a retirada de seus atos administrativos viciados por anulação, e dos atos inconvenientes e inoportunos por revogação. 
 
A revogação é a retirada do ato administrativo legal e eficaz, com efeitos não retroativos, tendo por fundamento o poder discricionário da Administração Pública, porque lhe é facultada a revisão de sua atividade interna por razões de mérito, de conveniência e oportunidade, para adequá-la à realização do interesse público. Contudo o poder de revogação não é ilimitado, isso porque há situações jurídicas que a impedem, confirmando a existência de atos administrativos irrevogáveis.
 
Os atos administrativos são irrevogáveis tendo por fundamento a própria natureza do ato anterior e os efeitos produzidos na ordem jurídica, destacando-se, dentre outros: os atos exauridos ou consumados, com o fundamento de que o efeito da revogação é não retroativo, não sendo possível, portanto, a retroação para alcançar os efeitos passados; os atos vinculados, haja vista a revogação ter por fundamentos razões de mérito, aspectos de conveniência e de oportunidade, inexistentes nos atos vinculados; e os atos geradores de direitos adquiridos, conforme previsto na jurisprudência do STF (Súmula 473).
 
Adicionalmente, a doutrina lista os seguintes atos irrevogáveis: os atos integrantes de um procedimento administrativo, porque a prática do ato sucessivo acarreta a preclusão do ato anterior (p. ex.: a celebração de contrato administrativo impede a revogação do ato de adjudicação); os meros atos administrativos, como são os atestados, os pareceres e as certidões, porque os efeitos são prefixados pelo legislador; os atos complexos, porque tais atos são formados pela conjugação de vontades de órgãos diversos, logo a vontade de um dos órgãos não pode desfazer o ato que a lei impõe a integração de vontades para a formação; e, por fim, a revogação não pode ser promovida quando se exauriu a competência relativamente ao objeto do ato.
 
Por todo o exposto, conclui-se que os poderes garantidos aos administradores públicos são limitados, seja quanto à sua regularidade, seja quanto à sua conveniência e oportunidade, sendo-lhes imposta a autotutela dos atos administrativos. Porém, mesmo diante de atos inconvenientes e inoportunos, os servidores públicos podem se deparar com situações de irrevogabilidade, relativamente à própria natureza do ato anterior ou quanto aos efeitos produzidos na ordem jurídica.
 
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