É possível despesa sem prévio empenho! Hein?

Olá pessoal,
 
Como vão os estudos? Mantenham-se firme nesse fim de ano... façam a diferença desde já, pois ano que vem teremos grandes concursos!
 
Galera, esse artigo tem o intuito de levantar uma polêmica em nossas disciplinas (AFO e Contabilidade Pública) e que já foi cobrada em provas de alto nível.
 
Muitos de vocês que estão estudando  já se depararam com o famoso art. 60 da Lei 4.320/64, que diz o seguinte:
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
Pois bem. Muitas questões adotam o texto literal deste artigo como base para o gabarito oficial.
 
Mas, a verdade é que nem toda despesa pública passa pelo estágio do empenho.
 
"Como assim? Vocês estão doidos?"
 
Rrsrs. Vamos explicar a polêmica.
 
A afirmação do legislador é clara. De fato, não existe despesa sem prévio empenho, sem exceções. Pelo texto legal, o empenho é condição sine qua non para realização de despesas. Dessa forma, a lei afirma que isso vale para todas as despesas públicas.
 
No máximo, o que pode acontecer é que o empenho seja emitido concomitantemente com a despesa. Por exemplo, temos o suprimento de fundos, pela modalidade tradicional. Como se trata de um adiantamento para pronto pagamento, todos os estágios acontecem de uma vez (empenha, liquida e paga). Veja que, mesmo nessa situação, é obrigatória a emissão do empenho.
 
Beleza... Mas qual é a polêmica?
 
Bom, a despesa pública pode ser tanto orçamentária, como extraorçamentária. É o que podemos inferir do texto do MCASP – Parte I:
A despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade.
Observe que este conceito é bem amplo. Ele não restringe o conceito de despesa pública para aquelas que são orçamentárias (que dependem de autorização na lei de orçamento para serem realizadas).
 
Vamos relembrar as características da despesa extraorçamentária?
 
·         Não possuem classificação orçamentária, seguindo, apenas, critérios contábeis;
·         Não são financiados por receitas orçamentárias, pois surgem de ingressos extraorçamentários;
·         Não passam por nenhum dos estágios da despesa; e
·         Não necessitam de autorização em lei orçamentária.
 
Tranquilo. Então, as despesas orçamentárias, invariavelmente, devem seguir as classificações do orçamento. Logo, seguem todos os estágios da despesa pública.
 
Todavia, o mesmo não ocorre com as despesas extraorçamentárias. Conforme se aduz do próprio nome, esses dispêndios não são objetos da lei orçamentária, seguindo, apenas, classificação contábil.
 
O que isso quer dizer? Ora, se não seguem o orçamento, também não seguem os estágios da despesa, a saber, fixação, empenho, liquidação e pagamento.
 
Daí, podemos concluir que as despesas extraorçamentárias são despesas públicas que não passam pelo estágio do empenho. Por exemplo, temos os depósitos de terceiros. As devoluções de cauções em dinheiro e quitações de retenções e consignações não passam pelo estágio de empenho; são meras devoluções de recursos, que não pertencem a entidade, tampouco incorporam ao patrimônio.
 
Vimos que toda essa ideia é deduzida pelos conceitos de despesa pública. E esse é o pensamento de parte da doutrina, que não é, em sua completude, fiel ao mandamento legal.
 
Pelo exposto, é possível despesa pública sem empenho prévio. Isso porque, como vimos, despesa pública engloba tanto as orçamentárias, quanto as extraorçamentárias.
 
“Certo... E isso cai em prova?”
 
O pior é que cai (principalmente nas provas do Cespe). E as bancas não deixam claro qual o posicionamento adotado, se é a lei ou a doutrina.
 
Em regra, adote o texto da Lei 4.320/64. Não há doutrina que tenha força de lei, em um provável recurso contra a banca. Mas saiba que, dependendo do órgão e do cargo que você esteja prestando concurso, o examinador exigirá conhecimentos profundos sobre o tema e que fará “jogo duro” para acatar o seu recurso. Daí, o motivo da polêmica do assunto.
 
Vejamos duas questões recentes do Cespe que cobraram justamente isso. Portanto, muito cuidado!

(Cespe-UnB/2014/TCDF/Auditor de Controle Externo) Em relação às receitas e despesas públicas, julgue os itens subsequentes. Pode ocorrer despesa pública sem a realização de empenho prévio.
 
Observe, antes de tudo, que se trata de uma prova para o cargo de Auditor de Controle Externo de Tribunal de Contas. Normalmente, o examinador, para esse tipo de prova, exige dos candidatos conhecimentos elevados de Orçamento Público.
 
Veja que, aqui, ele pode ter adotado o posicionamento de parte da doutrina, no qual aduz que pode ocorrer despesa pública sem empenho prévio. Outro entendimento que o examinador pode ter adotado é sobre a probabilidade que seja emitido empenho concomitantemente à realização da despesa.
 
Muitos recursos foram elaborados com base na Lei 4.320/64, e todos foram indeferidos.
 
GABARITO: CERTO.
 
(Cespe-UnB/2012/ANAC/Analista Administrativo/Área 2) A respeito do registro e controle das receitas e despesas públicas, julgue os itens seguintes. O empenho é etapa obrigatória da realização de despesas públicas.
 
Aqui, sem dúvidas, o examinador cobrou a ideia que é possível despesa pública sem empenho, não sendo, assim, uma etapa obrigatória.
 
Lembre-se: despesa extraorçamentária não segue classificação orçamentária, logo, não passa pelos estágios da despesa pública; não são, assim, empenhadas.
 
GABARITO: ERRADO.
 
Pessoal, era isso. Não quisemos "embaralhar" o pensamento de vocês, rsrsrs. Mas era importante vocês conhecerem esse assunto profundamente, principalmente por cair em provas!
 
Essa polêmica, inclusive, fará parte do nosso material teórico de Contabilidade Pública a ser lançado em breve. Podem ter certeza que toda nossa experiência com concursos estará refletida nesse material. 
 
Um feliz natal e um próspero ano novo,
 
Noleto e Vinícius.
 
 
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