Dicas de AFO para o TCE-MG, MPU, TCU, CGU...

por Airson em 24/08/2018
Olá pessoal!
 
Como vocês sabem, recentemente foi publicado o edital do concurso para Analistas de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Geras (TCE-MG). Trata-se de uma excelente oportunidade com cargos divididos em várias especialidades, quais sejam: Administração, Ciências Atuariais, Ciências Contábeis, Ciência da Computação, Ciências Econômicas, Direito e Engenharia.
 
Nesta aula vou dar dicas sobre um tema que com certeza será bem explorado nesse certame, geralmente fácil, mas ultimamente algumas bancas têm complicado um pouco a vida dos concurseiros. Trata-se dos Princípios Orçamentários.
 
1. Princípios Orçamentários no concurso do TCE-MG
 
A banca organizadora será o Cebraspe e que, segundo o edital, utilizará o método do CESPE. Isso significa que a banca não avaliará apenas o mero conhecimento memorizado, mas valorizará a capacidade de raciocínio do candidato.
 
Ressalto que para esse concurso do TCE-MG o tema Princípios Orçamentários é um dos itens presentes nas seguintes áreas de conhecimento do edital: Direito Financeiro, Noções de Contabilidade e Auditoria, Administração Orçamentária Financeira e Orçamento Público  e Contabilidade Pública. Vejamos:
 
Áreas de conhecimento
Item
Direito Financeiro
5.2 Princípios Orçamentários
Noções de Contabilidade e Auditoria
2.6.6 Princípios Orçamentários
Administração Orçamentária Financeira e Orçamento Público
1.3 Princípios Orçamentários
Contabilidade Pública
16.6 Princípios Orçamentários
 
Daí se tem uma ideia do quanto esse assunto poderá ser explorado na prova. Não quero falar aqui dos diversos conceitos de princípios orçamentários. Para isso sugiro que façam muitos exercícios sobre o assunto aqui no Tec Concursos para vocês fixarem. O que eu quero é deixá-los mais atentos e preparados para as pegadinhas que possam aparecer e que decidem vagas entre os aprovados. Além disso, é um assunto que tem enorme chance de ser explorado nas discursivas.
 
O tema Princípios Orçamentários é recorrente em concursos que cobram AFO e CPU, sendo de muita importância para outros certames, como TCU, CGU, MPU, ou melhor, todos os órgãos que lidam com o controle e/ou a execução orçamentária e financeira.
 
2. Princípios Orçamentários – Relevância e interpretação doutrinária
 
A importância dos princípios orçamentários está na natureza norteadora da norma orçamentária. São os pilares da boa gestão pública.
 
Segundo o Manual Técnico Orçamentário (MTO) do Governo Federal, “os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Válidos para todos os Poderes e para todos os entes federativos, são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina.”
 
Os seguintes princípios, cuja existência e aplicação decorrem de normas jurídicas, são os que integram o MTO. Vejamos:
  1. Unidade ou totalidade;
  2. Universalidade;
  3. Anualidade;
  4. Exclusividade;
  5. Orçamento Bruto;
  6. Não Vinculação da Receita de Impostos.
Observação: não há divergências quanto aos conceitos do MTO (princípios clássicos), sendo de suma importância o conhecimento dos mesmos, que podem ser encontrados no Link: Manual Técnico Orçamentário - MTO .
 
Por outro lado, não há na doutrina uma discriminação taxativa sobre os princípios orçamentários. Alguns doutrinadores consideram como princípios orçamentários, além daqueles citados no MTO, os princípios da publicidade, da transparência (outros os consideram como sinônimos), da legalidade, da anterioridade, da especialização (especificação ou discriminação), da programação, da clareza, do equilíbrio, da responsabilidade, da sinceridade entre outros.
 
Esse fato faz com que algumas questões se tornem bastante difíceis, pois há princípios doutrinários que se sobrepõem, trazendo dificuldades ao candidato, como pode ser verificado na seguinte questão:
 
Analista Legislativo Municipal (CM Salvador) / 2018 / Licitação, Contratos e Convênios / Licitação, Contratos e Convênios.
 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser aprovada até o final da sessão legislativa do exercício anterior, bem como divulgada em meios eletrônicos de acesso público. No caso da LOA municipal, deve ser divulgada nos sites da Câmara de Vereadores e da Prefeitura Municipal. 
                                               
Essas exigências de prazo de aprovação e divulgação estão de acordo, respectivamente, com os princípios da:
a)  anualidade e legalidade; 
b)  anterioridade e publicidade;
c)  exclusividade e transparência;
d)  legalidade e publicidade;
e)  legalidade e transparência.
 
Comentários:
 
Essa questão, considerando os diversos autores, pode ter três alternativas corretas, quais sejam, “b”, “d” e “e”, tendo em vista entendimentos sobrepostos de alguns princípios, ou seja, dois princípios para um mesmo dispositivo. Nesse caso, o candidato deverá estar atento à alternativa mais correta quanto à amplitude dos princípios conflitantes ou ao enunciado da questão.
 
Vamos analisar cada uma das alternativas, começando pelas erradas, as quais não há dúvidas quanto à avaliação.
 
Alternativas: a) anualidade e legalidade e c) exclusividade e transparência.
 
As alternativas “a” e “c” estão erradas, pois tanto a anualidade quanto a exclusividade não dizem respeito às exigências de prazo de aprovação.
  • Anualidade se refere à vigência do orçamento, período de tempo para a execução da LOA, geralmente, compreende o intervalo de 1 ano, entre 1º de janeiro a 31 de dezembro.
  • Exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que a LOA não deva ter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação de Receitas Orçamentárias - ARO, nos termos da lei.
Agora vamos às alternativas conflitantes, a princípio todas corretas, considerando o entendimento doutrinário, quanto às exigências de prazo de aprovação e divulgação, constantes do enunciado da questão.
 
Alternativa: b) anterioridade e publicidade;       
 
O princípio da anterioridade orçamentária, também denominado de princípio da precedência, é um dos princípios não considerados de maneira unânime entre os autores do direito financeiro. Esse princípio informa que o orçamento deve ser aprovado antes do início do exercício financeiro a que servirá.
 
Adotam tal posicionamento, entre outros:
 
PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito Financeiro e Controle Externo, p. 26, 8ª Ed, 2013.
 
Precedência – a aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro        a que se refere.
 
FILHO, Carlos Alberto de Moraes Ramos. Direito Financeiro Esquematizado, p.462, 2ª Ed, 2017.
 
Anterioridade - O princípio da anterioridade (ou da precedência) orçamentária recomenda que o orçamento seja aprovado antes do início do exercício financeiro a que servirá. (grifos nossos)
 
Observa-se que o princípio da anterioridade, conforme alguns autores, está inteiramente de acordo com o enunciado da questão quanto ao prazo para aprovação da LOA, estando correta a alternativa nesse ponto.
 
Já o princípio da publicidade, juntamente com o princípio da legalidade, é um dos princípios básicos da Administração Pública, conforme previsão no art. 37 da CF/88:
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:.(grifo nosso)
 
Macete clássico! LIMPE (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência).
 
O princípio da publicidade, torna obrigatória a divulgação em meios oficiais de acesso à sociedade de atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela administração direta e indireta, ressalvados aqueles que comprometem a segurança nacional.
 
Alguns autores consideram o princípio da publicidade como sinônimo do princípio da transparência. É o caso de PASCOAL, Valdecir Fernandes, em Direito Financeiro e Controle Externo (p. 31, 8ª Ed, 2013), conforme segue:
 
O princípio da transparência (ou publicidade)
 
Os cidadãos, os verdadeiros proprietários dos recursos orçamentários, devem tomar conhecimento de todas as etapas que antecedem e sucedem a aplicação desses recursos. A transparência é um princípio decorrente do princípio republicano. Daí por que as leis orçamentárias devem ser publicadas e divulgadas de forma clara. (grifo nosso)
 
Há também autores que consideram os dois princípios, sendo o da publicidade decorrente da CF/88 e o da transparência decorrente da LRF. Importa mencionar que, segundo PALUDO, Augustinho (Orçamento Público, AFO e LRF, Ed. 2017, p. 26), “os itens da LRF tanto podem ser cobrados dentro do princípio da publicidade ou separadamente como princípio da transparência – e visam criar condições para o exercício do controle social sobre os gastos públicos. ”
 
Com isso, a depender de alguns autores, essa alternativa também está correta, quanto às exigências de prazo de aprovação e divulgação.
 
Alternativa:  d) legalidade e publicidade;
 
A legalidade, de hierarquia constitucional, norteia toda a Administração Pública e informa que gestor público só pode fazer ou deixar de fazer aquilo que a lei expressamente autoriza, diferentemente da iniciativa privada que poderá fazer ou deixar de fazer qualquer coisa desde que não seja legalmente proibida.
 
Segundo alguns os autores aqui citados, o princípio da anterioridade diz que a LOA deve ser aprovada antes do início do exercício financeiro a que servirá, o que está perfeitamente correto. No entanto, sem essa exigência estaríamos infringindo primeiramente o princípio da legalidade, ou seja, o administrador público só pode executar o orçamento em virtude de lei, no nosso caso a LOA! Entendeu pessoal?
 
Dica! Todo o procedimento orçamentário deve estar previsto em lei, caso contrário não poderá ser utilizado.
 
Isto posto, conforme entendimentos mencionados, esta alternativa também estaria correta.
 
Alternativa:  e) legalidade e transparência. 
 
Segundo a banca essa é a alternativa correta. Portanto, temos 3 alternativas corretas, quais sejam, “b”, “d” e “e”, considerando o entendimento de alguns autores do direito financeiro.
 
Vamos elucidar esse mistério!
 
Conforme vimos, fazendo uma análise mais aprofundada da alternativa, o princípio da anterioridade está respaldado por uma exigência legal, ou seja, pelo princípio da legalidade. O Administrador Público não pode executar o orçamento sem aprovação da LOA no exercício anterior. Acredito que foi esse o entendimento do examinador, dando maior relevância a um princípio fundamental da CF/88.
 
A LRF, principalmente em seu artigo 48, ampliou o princípio da publicidade, explicitando sua função de promover a transparência das contas públicas. Esse fato fez com que alguns autores considerassem a transparência orçamentária como um verdadeiro princípio, que requer maior clareza e divulgação em meios eletrônicos. Foi a partir desse dispositivo legal que se criou o Portal da Transparência, primeiramente na esfera federal, sendo adotado por vários entes da federação atualmente.
 
Nesse caso, entendo que o examinador quis dar uma exaltada na transparência, tendo em vista a grande propagação desse princípio, em busca do aprimoramento da gestão de recursos públicos e da prevenção à corrupção.
 
Além disso, o enunciado fala que a LOA deve ser divulgada em meios eletrônicos de acesso público, exatamente conforme consta no art. 48, § 1º, II, da LRF, vejamos:
 
§ 1o A transparência será assegurada também mediante:
 (...)
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;(...) (grifos nossos)
 
Dica! Em uma questão que envolva conflito entre os princípios da publicidade e o da transparência, observe se o enunciado faz menção a algum artigo ou trecho de dispositivo da LRF, caso positivo, opte pelo princípio da transparência.
 
Hoje a ideia de fomentar a cultura da transparência pública tem ganhado muita força com o exercício do controle social, o que faz com que a expressão “Princípio da Publicidade” ceda um pouco de lugar ao “Princípio da Transparência”.
 
Portanto, vitória do princípio da transparência!!
 
Realmente uma questão muito difícil e maliciosa, envolvendo princípios sem unanimidade na doutrina e que requer muita atenção do concurseiro.
 
Por fim, o gabarito é a letra E.
 
3. Princípio Orçamentário – Questão no modelo CESPE.
 
Agora vamos ver uma questão estilo CESPE (certo ou errado), muito boa para treinamento, inclusive para provas discursivas.
 
(CESPE – Analista Administrativo – TRE-MS/2013) Acerca dos princípios orçamentários e da evolução do orçamento público. Os princípios orçamentários estão sujeitos a transformações de conceito e significação, pois não têm caráter absoluto ou dogmático e suas formulações originais não atendem, necessariamente, ao universo econômico-financeiro do Estado moderno.
 
Comentários:
 
Primeiramente cabe ressaltar que a evolução dos princípios orçamentários está ligada à própria história dos orçamentos públicos.
 
O orçamento público surgiu no apogeu do Estado liberal como um instrumento de controle do parlamento sobre as atividades financeiras do governo, cuja ênfase se dava no gasto público. Nesse contexto o orçamento deveria ser prévio, uno, universal, anual, exclusivo, sincero, etc., para que nenhuma operação financeira do poder executivo deixasse de ser previamente autorizada e fiscalizada pelo parlamento. Surgiram, portanto, a teoria tradicional e os princípios clássicos do orçamento público. Nessa época o controle era facilitado pela própria natureza dos serviços realizados pelo Estado, todos meramente de caráter público-administrativo sem intervenção na economia e sem o exercício de atividades empresariais.
 
Com o passar dos tempos o Estado começa a interferir no mundo econômico, juntamente com a ampliação das suas funções de governo, tendo em vista o aumento das demandas sociais, modificando-se as concepções originais clássicas do orçamento. Com isso, surgiram novas técnicas e modelos orçamentários, como o orçamento de desempenho e o orçamento-programa.
 
Verifica-se então que, ao longo dos anos, o orçamento não se restringiu a um mero instrumento de controle parlamentar, mas também a um mecanismo essencial à administração pública e ao planejamento de suas atividades, buscando a eficiência alocativa, o equilíbrio econômico e a efetividade de suas ações programadas. Paralelamente, novos princípios foram sendo introduzidos no debate doutrinário, como os princípios da programação, da responsabilidade, da publicidade, da clareza, da especificação, da transparência, etc.
 
Por fim, a questão está correta quanto à afirmação de que os princípios orçamentários estão sujeitos a transformações de conceito e significação, pois não têm caráter absoluto ou dogmático e suas formulações originais não atendem, necessariamente, ao universo econômico-financeiro do Estado moderno, ou seja, do momento atual.
 
Obs.: O fato de não alcançar o universo econômico-financeiro do Estado atual, não quer dizer que alguns princípios clássicos ou tradicionais não são válidos, na verdade a eles foram somados novos princípios para o referido alcance.
 
Gabarito: Certo.
 
4. Considerações finais
 
Mas professor, quais são os princípios orçamentários?
 
Resposta: A lista é enorme e varia de autor para autor. No entanto, temos alguns princípios que são sistematicamente cobrados em provas e que merecem uma atenção especial, quais sejam:
 
Os clássicos:
  1. Unidade ou totalidade;
  2. Universalidade;
  3. Anualidade;
  4. Exclusividade;
  5. Orçamento Bruto;
  6. Não Vinculação da Receita de Impostos.
Os mais citados pela doutrina moderna, além dos clássicos:
  1. Princípio da Legalidade;
  2. Princípio da Especificação, Especialização ou Discriminação;
  3. Princípio da Publicidade;
  4. Princípio do Equilíbrio;
  5. Princípio do Planejamento ou da Programação;
  6. Princípio do Não Estorno;
  7. Princípio da Clareza;
  8. Princípio da Transparência.
Dica! Caso caia em prova um princípio não conhecido pelo candidato e que não confronte os demais, fazendo referência a uma qualidade positiva do orçamento público, sugiro que marque a questão como correta.
 
Como disse, o intuito desta postagem não é trazer os conceitos dos princípios orçamentários, mas mostrar dicas e  modelos de questões que vão além da memorização dos mesmos.
 
Importante! Sugiro que façam exercícios aqui no Tec Concursos sobre o assunto, de modo a fixar os principais conceitos. Estudar por questões comentadas é o método que mais utilizei em minhas preparações como concurseiro, na minha opinião, não existe método mais eficiente e eficaz.
 
Então, abraços a todos e olho de tigre pessoal!!
 
A lei da vida é a lei da crença! Assim como a pessoa pensa, sente e acredita, assim é o estado de sua mente, corpo e circunstâncias. (Joseph Murphy)
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