LRF, Conflito Federativo e Covid-19

Por: Jean Claude

Olá pessoal,

Recentes decisões do Supremo Tribunal Federal, no bojo da crise provocada pela expansão mundial do Covid-19, permitem algumas reflexões em torno de temas que certamente serão cobrados em futuras provas de Direito Constitucional e Direito Financeiro (AFO), tanto objetivas quanto discursivas, e que envolvem traços de ativismo judicial por um lado, e de autocontenção (self-restraint) de outro, por parte da Corte Suprema, quando instada a se manifestar sobre conflitos federativos e medidas tomadas pelos Governos Federal e Estaduais no âmbito da crise.

Vamos então, analisar as principais decisões do Supremo, ainda fumegantes porque recém saídas do forno, já antecipando que a maioria das decisões têm tido caráter não-ativista, com self-restraint ou autoconteção, prestigiando ora as normas emanadas da União, ora as emanadas de estados e municípios. Adianto também que o fato de uma decisão ser “ativista” ou não, não significa necessariamente que seja acertada ou errada, boa ou ruim…

ADI 6.357/DF: O ministro Alexandre de Moraes concedeu liminar liberando o governo federal de observar artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) que preveem compensação orçamentária para gastos extraordinários relacionados ao combate à pandemia do novo coronavírus. Desse modo, deu interpretação conforme  à Constituição não só aos arts. 14, 16, 17 e 24 LRF), e mas também ao art. 114, caput, in fine, e § 14, da Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2020.

Mas Jean, o art. 65 da LRF já não dava sustentação ao Poder Executivo para ultrapassar os limites orçamentários da Lei, sem sofrer consequências ou sanções do TCU ou do próprio Poder Legislativo? Acontece que o art. 65 isenta o Poder Executivo dos prazos e condições apenas dos arts. 23, 31 e 70 da própria LRF, relativos basicamente a despesas de pessoal e limites de endividamento:

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.

Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23.

Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23.

Veja agora os demais artigos não alcançados pelo art. 65 da LRF, objeto da ADI, e que preveem medidas de compensação financeira :

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

(…)

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição;

Art. 16.A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

Já o art. 114, caput, in fine e § 14, da LDO/2020, também alcançado pela ADI, dispõe também sobre medidas de compensação:

Art. 114.  As proposições legislativas e as suas emendas, conforme o art. 59 da Constituição, que, direta ou indiretamente, importem ou autorizem diminuição de receita ou aumento de despesa da União, deverão estar acompanhadas de estimativas desses efeitos no exercício em que entrarem em vigor e nos dois exercícios subsequentes, detalhando a memória de cálculo respectiva e correspondente compensação para efeito de adequação orçamentária e financeira, e compatibilidade com as disposições constitucionais e legais que regem a matéria.

§ 14. Considera-se atendida a compensação a que se refere o caput nas seguintes situações:

(…)

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

A cautelar concedida pelo Supremo deu interpretação conforme à Constituição aos artigos acima durante o estado de calamidade pública decretado pelo Governo Federal, e para fins exclusivos de combate integral da pandemia da Covid-19, o que não conflita com a prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF. Deu interpretação conforme aos dispositivos constitucionais que tratam do princípio da dignidade humana (art. 1º, III, CF), da
garantia do direito à saúde (arts. 6º, caput, 196 e 197, CF), os valores sociais do trabalho e a garantia da ordem econômica (arts. 1º, inciso I, 6º, caput, 170, caput, e 193). Foi uma decisão não-ativista, com self-restraint, em penhor das medidas adotadas pelo Poder Executivo Federal.

Ações Cíveis Originárias (ACO) 3371 (MS), 3372 (AC), 3373 (PA) (ACO) 3368 (PB), 3369 (PE) e 3370 (SC) e outras:

Todas essas ações, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, foram objeto de concessão de cautelar para suspender, por 180 dias, o pagamento das parcelas da dívida dos Estados com a União, de ordem a permitir que as unidades federadas possam dispor de recursos para combate à pandemia. O Ministro marcou audiência virtual para o dia 27 de abril de 2020, às 16h, para composição sobre sua decisão. De dentro do conflito federativo, foi uma decisão favorável aos Estados. (Ações Cíveis Originárias (ACO) 3371 (MS), 3372 (AC), 3373 (PA) (ACO) 3368 (PB), 3369 (PE) e 3370 (SC) e outras, rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão 23/3/2020).

ADI 6.341/DF: O STF confirmou o entendimento de que as medidas adotadas pelo Governo Federal na Medida Provisória (MP) 926/2020 para o enfrentamento do novo coronavírus não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas de isolamento social e fechamento de atividades econômicas adotadas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. Na prática, a decisão ratificou a liminar concedida pelo Min. Marco Aurélio em 24/3/2020 (ADI 6.341/DF, red p/ o ac. Min. Edson Fachin, decisão de 15/4/2020).

O STF confirmou que União pode legislar sobre o tema, mas que o exercício desta competência deve sempre resguardar a autonomia dos demais entes (art. 18, CF), conforme o art. 23, II, que estabelece a competência comum dos entes federados para cuidar da saúde pública:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

ADI 6.343/DF: nesta ação, que versa sobre restrições ao transporte intermunicipal e interestadual,  o Min. Marco Aurélio indeferiu liminar requerida para suspender dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 e Medidas Provisórias disciplinando as medidas nas áreas de infraestrutura e transportes, notadamente quanto à limitação do transporte intermunicipal.  Neste caso, o Ministro prestigiou a normativa federal, afirmando que “ante pandemia, há de considerar-se a razoabilidade no trato de providências, evitando-se, tanto quanto possível, disciplinas normativas locais”. Prestigiou as alterações promovidas na Lei 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, modificada pelas MPs 926 e 927. O julgamento definitivo está previsto para 22/4/2020.

ADPF’s 668 e 669: o Ministro Roberto Barroso concedeu medida cautelar para vedar a circulação de campanhas do Governo Federal que sugeriam, ainda no mês de março/2020, o retorno às atividades e a suspensão do “isolamento social”, do tipo “O Brasil não pode parar”. Trata-se de decisão de cunho ativista, contrária a ações do Poder Executivo Federal (ADPF’s 668 e 669, rel. Min. Roberto Barroso, decisão de 31/3/2020).

ADI 6.363/DF: em 6/4/2020, o Ministro Ricardo Lewandowski concedeu medida cautelar para impor a participação dos sindicatos na validação de acordos individuais de redução de jornada de trabalho e de salário ou de suspensão temporária de contrato de trabalho, medida essa não prevista na Medida Provisória 936/2020 editada pelo Governo Federal. Posteriormente, em 17/4/2020, o plenário do Supremo revogou a cautelar, mantendo os termos da Medida Provisória  (ADI-MC 6.363, rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão liminar de 6/4/2020 e revogação de 17/4/2020, red. p/ ac. Min. Alexandre de Moraes).  Na prática a decisão do Supremo prestigiou a MP editada pelo Governo Federal, e foi por isso não-ativista.

ACO 3.364/DF: a Ministra Cármen Lúcia negou tutela provisória requerida pelo Governo do Distrito Federal para que o Governo Federal fosse obrigado a colocar seus servidores e empregados públicos em trabalho remoto, em virtude de quebra da autonomia dos entes federados prevista no art. 18 da CF. Decisão não-ativista, em favor da autonomia da União para dispor sobre seus servidores e empregados (ACO 3.364/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, decisão de 24/3/2020).

ADPF 671/DF: o Ministro Ricardo Lewandowski negou seguimento à ação que pedia a regulação pelo Poder Público da utilização de leitos de UTIs na rede privada durante a pandemia, visto que já existem diversas normas que viabilizam a requisição administrativa de bens e serviços, restando a atuação do Judiciário desnecessária, em face do princípio da separação dos Poderes (ADPF 671, rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão de 3/4/2020). Mais uma decisão com autocontenção.

MS 37.059: por fim, o Supremo negou seguimento a mandado de segurança em que se questionava a tramitação da proposta de Emenda à Constituição 10/2020, que ficou conhecida como “PEC do Orçamento de Guerra”, e aplicou a jurisprudência da Corte no sentido de que a interpretação de normas regimentais do Congresso e de suas Casas devem respeitar a natureza interna corporis dessas matérias, insuscetíveis, portanto, de revisão pelo Poder Judiciário.

A alegação foi de violação do art. 60 da Constituição, pela adoção de ritos sumários de votação remota na Câmara dos Deputados, e aprovação da matéria em dois turnos com interstício de apenas dois dias. Matérias versadas no Regimento Interno da Câmara, até porque a CF, por exemplo não dispõe sobre interstícios mínimos para a votação dos dois turnos (art. 60, §2º, CF):

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

…..

§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

O Tribunal assentou que sua jurisprudência firmou-se no sentido de que  de que os membros das Casas Legislativas do Congresso Nacional e, somente eles, possuem legitimidade para impetrar mandado de segurança objetivando a defesa de seu direito público subjetivo à participação de um devido processo legislativo constitucional (ou violação de cláusula pétrea), não sendo a hipótese no caso vertido, visto que normas regimentais constituem questão interna corporis da Câmara.

Lembre-se, como já discutimos em questões e no nosso material teórico, que o controle prévio de constitucionalidade feito pelo STF em sede de mandado de segurança parlamentar só é admitido em duas hipóteses:

“3. É sabido que nosso sistema constitucional não prevê nem autoriza o controle de constitucionalidade de meros projetos normativos. A jurisprudência desta Corte Suprema está firmemente consolidada na orientação de que, em regra, devem ser rechaçadas as demandas judiciais com tal finalidade. (…) Somente em duas situações a jurisprudência do STF abre exceção a essa regra: a primeira, quando se trata de Proposta de Emenda à Constituição – PEC que seja manifestamente ofensiva a cláusula pétrea; e a segunda, em relação a projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que disciplinam o correspondente processo legislativo“. (MS 32033/DF, red. p/ o ac. Min. Teori Zavascki, julg. em 20/6/2013)

Pois é pessoal, é bom dar uma acompanhada nessas e em outras ações em curso no Supremo, que serão, sem sombra de dúvida, as queridinhas das bancas nos concursos pós-pandemia…

Jean Claude

Jean Claude O`Donnell é Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (10º lugar no concurso de 2008 para auditoria governamental), onde atualmente exerce funções na Secretaria de Recursos. Ministra aulas em cursos preparatórios em Brasília. Graduado em Administração de Empresas pela Universidade de Brasília e em Direito pelo Instituto de Ensino Superior de Brasília, com pós-graduação em Gestão Pública pela Fundace-USP. Mestrando em Direito Constitucional pelo Uniceub-DF, exerceu atividades de analista do mercado no Banco do Brasil, taquígrafo do Tribunal Superior do Trabalho e Analista de Finanças e Controle da Controladoria Geral da União, área controle interno, concurso no qual foi classificado em 11º lugar, no ano de 2008. Co-autor das obras "Direito Constitucional" (2017) e "Tribunal de Contas" (2018), Série Preparando para concursos-questões discursivas comentadas, ed. Juspodivm, "Administração Pública em Mapas Mentais", ed. Ímpetus, 2016.