É possível despesa sem prévio empenho! Hein?

Olá pessoal,
 
Como vão os estudos? Mantenham-se firme nesse fim de ano… façam a diferença desde já, pois ano que vem teremos grandes concursos!
 
Galera, esse artigo tem o intuito de levantar uma polêmica em nossas disciplinas (AFO e Contabilidade Pública) e que já foi cobrada em provas de alto nível.
 
Muitos de vocês que estão estudando  já se depararam com o famoso art. 60 da Lei 4.320/64, que diz o seguinte:
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
Pois bem. Muitas questões adotam o texto literal deste artigo como base para o gabarito oficial.
 
Mas, a verdade é que nem toda despesa pública passa pelo estágio do empenho.
 
"Como assim? Vocês estão doidos?"
 
Rrsrs. Vamos explicar a polêmica.
 
A afirmação do legislador é clara. De fato, não existe despesa sem prévio empenho, sem exceções. Pelo texto legal, o empenho é condição sine qua non para realização de despesas. Dessa forma, a lei afirma que isso vale para todas as despesas públicas.
 
No máximo, o que pode acontecer é que o empenho seja emitido concomitantemente com a despesa. Por exemplo, temos o suprimento de fundos, pela modalidade tradicional. Como se trata de um adiantamento para pronto pagamento, todos os estágios acontecem de uma vez (empenha, liquida e paga). Veja que, mesmo nessa situação, é obrigatória a emissão do empenho.
 
Beleza… Mas qual é a polêmica?
 
Bom, a despesa pública pode ser tanto orçamentária, como extraorçamentária. É o que podemos inferir do texto do MCASP – Parte I:
A despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade.
Observe que este conceito é bem amplo. Ele não restringe o conceito de despesa pública para aquelas que são orçamentárias (que dependem de autorização na lei de orçamento para serem realizadas).
 
Vamos relembrar as características da despesa extraorçamentária?
 
·         Não possuem classificação orçamentária, seguindo, apenas, critérios contábeis;
·         Não são financiados por receitas orçamentárias, pois surgem de ingressos extraorçamentários;
·         Não passam por nenhum dos estágios da despesa; e
·         Não necessitam de autorização em lei orçamentária.

 
Tranquilo. Então, as despesas orçamentárias, invariavelmente, devem seguir as classificações do orçamento. Logo, seguem todos os estágios da despesa pública.
 
Todavia, o mesmo não ocorre com as despesas extraorçamentárias. Conforme se aduz do próprio nome, esses dispêndios não são objetos da lei orçamentária, seguindo, apenas, classificação contábil.
 
O que isso quer dizer? Ora, se não seguem o orçamento, também não seguem os estágios da despesa, a saber, fixação, empenho, liquidação e pagamento.
 
Daí, podemos concluir que as despesas extraorçamentárias são despesas públicas que não passam pelo estágio do empenho. Por exemplo, temos os depósitos de terceiros. As devoluções de cauções em dinheiro e quitações de retenções e consignações não passam pelo estágio de empenho; são meras devoluções de recursos, que não pertencem a entidade, tampouco incorporam ao patrimônio.
 
Vimos que toda essa ideia é deduzida pelos conceitos de despesa pública. E esse é o pensamento de parte da doutrina, que não é, em sua completude, fiel ao mandamento legal.
 
Pelo exposto, é possível despesa pública sem empenho prévio. Isso porque, como vimos, despesa pública engloba tanto as orçamentárias, quanto as extraorçamentárias.
 
“Certo… E isso cai em prova?”
 
O pior é que cai (principalmente nas provas do Cespe). E as bancas não deixam claro qual o posicionamento adotado, se é a lei ou a doutrina.
 
Em regra, adote o texto da Lei 4.320/64. Não há doutrina que tenha força de lei, em um provável recurso contra a banca. Mas saiba que, dependendo do órgão e do cargo que você esteja prestando concurso, o examinador exigirá conhecimentos profundos sobre o tema e que fará “jogo duro” para acatar o seu recurso. Daí, o motivo da polêmica do assunto.
 
Vejamos duas questões recentes do Cespe que cobraram justamente isso. Portanto, muito cuidado!

(Cespe-UnB/2014/TCDF/Auditor de Controle Externo) Em relação às receitas e despesas públicas, julgue os itens subsequentes. Pode ocorrer despesa pública sem a realização de empenho prévio.
 
Observe, antes de tudo, que se trata de uma prova para o cargo de Auditor de Controle Externo de Tribunal de Contas. Normalmente, o examinador, para esse tipo de prova, exige dos candidatos conhecimentos elevados de Orçamento Público.
 
Veja que, aqui, ele pode ter adotado o posicionamento de parte da doutrina, no qual aduz que pode ocorrer despesa pública sem empenho prévio. Outro entendimento que o examinador pode ter adotado é sobre a probabilidade que seja emitido empenho concomitantemente à realização da despesa.
 
Muitos recursos foram elaborados com base na Lei 4.320/64, e todos foram indeferidos.
 
GABARITO: CERTO.
 
(Cespe-UnB/2012/ANAC/Analista Administrativo/Área 2) A respeito do registro e controle das receitas e despesas públicas, julgue os itens seguintes. O empenho é etapa obrigatória da realização de despesas públicas.
 
Aqui, sem dúvidas, o examinador cobrou a ideia que é possível despesa pública sem empenho, não sendo, assim, uma etapa obrigatória.
 
Lembre-se: despesa extraorçamentária não segue classificação orçamentária, logo, não passa pelos estágios da despesa pública; não são, assim, empenhadas.
 

GABARITO: ERRADO.

 
Pessoal, era isso. Não quisemos "embaralhar" o pensamento de vocês, rsrsrs. Mas era importante vocês conhecerem esse assunto profundamente, principalmente por cair em provas!
 
Essa polêmica, inclusive, fará parte do nosso material teórico de Contabilidade Pública a ser lançado em breve. Podem ter certeza que toda nossa experiência com concursos estará refletida nesse material. 
 
Um feliz natal e um próspero ano novo,
 
Noleto e Vinícius.
 
 

Rodrigo Noleto e Vinicius Saraiva

Rodrigo Noleto: bacharel em Ciências Contábeis pela UnB e pós-graduado em Controladoria Governamental. É Auditor de Controle Externo no Tribunal de Contas do Distrito Federal, com atuação na Secretaria de Macroavaliação da Gestão Pública. Já exerceu vários cargos na Administração Pública, entre eles, os cargos de Analista de Contabilidade na ECT e CONAB, e Analista Judiciário - Especialidade Contabilidade no Conselho Nacional de Justiça. Foi aprovado em vários concursos, com destaque para os cargos de Especialista em Regulação da ANAC (2012), Analista de Finanças e Controle da STN (2013), Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados - Área IV (2014) e Auditor de Controle Externo do TCDF (2014). Vinícius Saraiva: bacharel em Ciências Contábeis pela UnB e pós-graduado em Controladoria e Finanças. Atualmente, exerce o cargo de Analista do Banco Central do Brasil no Departamento de Operações Bancárias e de Sistema de Pagamentos (DEBAN). Tem uma vasta experiência na área de Contabilidade Pública e exerceu os seguintes cargos na Administração Pública: Analista Judiciário- CNJ e Analista de Contabilidade- EBSERH. Foi aprovado em vários certames, entre eles, os concursos para Analista de Finanças e Controle da STN, Analista Administrativo da ANVISA, e Perito Contador do MPU.