Comissão Parlamentar de Inquérito: Teoria e Exercícios

Por: Jean Claude

Importante tópico de Direito Constitucional, com vasta quantidade de jurisprudência e de questões para estudo.

Os requisitos para criação de uma CPI são suficientes e bastantes em si? Pode o Presidente da Casa Legislativa negar-se a criar a Comissão? O que pode e o que não pode uma CPI determinar? Quem é obrigado a comparecer à CPI? Quem pode ou não pode lançar mão do direito ao silêncio? Estados e Municípios podem ter comissões parlamentares? E como as bancas cobram tudo isso?

A maior parte das questões haure sua fonte da jurisprudência do Supremo, e vai muito além do art. 58, §3º, da Constituição.

Requisitos constitucionais suficientes e exaustivos

As Comissões Parlamentares de Inquérito são instrumentos de fiscalização do Poder Legislativo em relação aos atos do Poder Executivo e da Administração Pública em geral. Os requisitos constitucionais previstos no art. 58, §3º, são exaustivos, ou seja, não dependem de qualquer manfestação do Presidente das Casas Legislativas ou de autorização do Poder Judiciário. São os seguintes requisitos:

i) Requerimento de 1/3 dos membros da Casa Legislativa (Senado, Câmara ou conjuntamente);

ii) O apontamento de um fato determinado a ser investigado;

ii) Indicação de prazo certo para conclusão de seus trabalhos.

Nesse sentido já se pronunciou, em mais de uma ocasião, o STF:

Art. 58….
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

De há muito o Supremo Tribunal Federal tem firmado o entendimento de que a criação de comissão parlamentar de inquérito constitui-se em direito das minorias parlamentares, não se submetendo ao alvedrio do Presidente da Casa Legislativa, que fica obrigado a instalá-la, uma vez cumpridos os requisitos constitucionais:

“Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subseqüentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não se revestindo de legitimação constitucional o ato que busca submeter, ao Plenário da Casa legislativa, quer por intermédio de formulação de Questão de Ordem, quer mediante interposição de recurso ou utilização de qualquer outro meio regimental, a criação de qualquer comissão parlamentar de inquérito”. (MS 26.441, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 25/4/2007, Plenário)

Mais recentemente, o STF confirmou liminar que determinou ao Senado Federal a instauração da CPI da pandemia, cautelar essa dada pelo Ministro Luís Roberto Barroso:

“O Tribunal, por maioria, ratificou a decisão que deferiu a medida liminar, determinando ao Presidente do Senado Federal a adoção das providências necessárias à criação e instalação de comissão parlamentar de inquérito, na forma do Requerimento SF/21139.59425-24. Entendeu, ainda, que o procedimento a ser seguido pela CPI deverá ser definido pelo próprio Senado Federal, de acordo com as regras que vem adotando para funcionamento dos trabalhos durante a pandemia, não cabendo ao Senado definir “se” vai instalar a CPI ou “quando” a comissão vai funcionar, mas sim “como” irá proceder, por exemplo, se por videoconferência, de modo presencial, semipresencial ou fazendo uma combinação de todas essas possibilidades. Tudo nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio, que assentava não caber referendar ou deixar de referendar liminar concedida em mandado de segurança”. (MS 37.760, rel. Min. Roberto Barroso, julg. 14/4/2021)

Dessa forma, os requisitos constitucionais para criação de CPI são condições necessárias e suficientes, não podendo ser criado nenhum outro embaraço para sua constituição.

Prazo certo

Na criação de uma CPI é obrigatória a indicação de um prazo certo; porém o STF firmou entendimento que este prazo certo não impede sucessivas prorrogações desde no âmbito da mesma legislatura (período em que há mudança na composição da Casa Legislativa). A esse respeito, o STF decidiu:

“..donde, a recepção do art. 5º, § 2º, da Lei. 1.579/1952, que situa,  no termo final de legislatura em que constituída, o limite intransponível de duração, ao qual, com ou sem prorrogação do prazo inicialmente fixado, se há de restringir a atividade de qualquer CPI” ( RE 194.346 AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 14/9/2010, 2ª turma)

CPI’s simultâneas

A Câmara dos Deputados possui uma regra regimental que limita em 5 o número de criações de CPI`s simultâneas. Assim, cada Casa pode – pelo seu regime interno – estabelecer limites quanto a quantidade de CPI`s tramitando simultaneamente. Entretanto, nem o Senado e nem o Congresso Nacional possui um número específico de CPI`s simultâneas. A esse respeito, o STF assim se pronunciou:

“A restrição estabelecida no § 4º do artigo 35 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que limita em cinco o número de CPIs em funcionamento simultâneo, está em consonância com os incisos III e IV do artigo 51 da Constituição Federal, que conferem a essa Casa Legislativa a prerrogativa de elaborar o seu regimento interno e dispor sobre sua organização”. (ADI 1.635, rel. min. Maurício Corrêa, julgamento em 19/10/2000, Plenário)

Fato determinado e direitos do depoente e da testemunha

diz a CF que para criação de uma CPI é imprescindível a existência de fato determinado, sob o quê há 3 aspectos importantes:

i) É vedada a criação de CPI inespecífica, genérica (ex: criar uma CPI para investigar o MP, ou o Judiciário, ou Executivo. É imprescindível que especifique um caso determinado, concreto).

ii) O apontamento inicial de um fato determinado não impede a investigação de outros com ele conexos.

iii) O depoente não está obrigado a responder perguntas estranhas/impertinentes ao fato determinado.  O Supremo Tribunal Federal entende que o investigado ou testemunha não são obrigados a responder a perguntas que não guardem pertinência com o objeto da Comissão Parlamentar de Inquérito:

“Se as perguntas forem impertinentes, o paciente não é obrigado a respondê-las. Nem perante os magistrados são os réus ou testemunhas obrigados a responder a todas as questões. Mas certo deve estar que não é o seu arbítrio o juiz dessa impertinência. Para castigá-lo do silêncio, em face de perguntas legais, comina a lei a pena de um a três anos de prisão, além da multa.’ Nesses termos, defiro em parte a liminar para assegurar aos pacientes, perante a CPI referida, o direito a silenciar a respeito de tudo quanto entendam que os possa incriminar, sem que, por isso, sejam presos ou ameaçados de prisão.” (HC 80.868-MC, rel. min. Sepúlveda Pertence, decisão monocrática, julgamento em 16/4/2001)

Já o investigado não é nem mesmo obrigado a responder a qualquer pergunta, podendo permanecer em silêncio:

“É jurisprudência pacífica desta Corte a possibilidade de o investigado, convocado para depor perante CPI, permanecer em silêncio, evitando-se a autoincriminação, além de ter assegurado o direito de ser assistido por advogado e de comunicar-se com este durante a sua inquirição” (HC 100.200, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 8/4/2010, plenário)

Já a testemunha é obrigada a comparecer à Comissão, debaixo de “vara” se preciso for, e a responder às perguntas que sejam pertinentes ao objeto investigado. O mesmo não acontece com réus ou investigados:

Veja-se a condução da testemunha, por exemplo. Existe o dever de depor como testemunha – art. 202 do CPP. O testigo deve fazer-se presente na hora e no local assinalados na intimação. Inexiste a prerrogativa de fazer-se ausente. (…)  não recepção da expressão “para o interrogatório”, constante do art. 260 do CPP, e declarar a incompatibilidade com a Constituição Federal da condução coercitiva de investigados ou de réus para interrogatório, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de ilicitude das provas obtidas, sem prejuízo da responsabilidade civil do Estado”. (ADPF 395 e 444, rel. min. Gilmar Mendes, julg. em 14/6/2018)

Muito embora o paciente tenha o dever de pronunciar-se sobre os fatos e acontecimentos relativos à sua gestão, enquanto Ministro da Saúde, poderá valer-se do legítimo exercício do direito de manter-se silente, porquanto já responde a uma investigação, no âmbito criminal, quanto aos fatos que, agora, também integram o objeto da CPI

O que pode e o que não pode a CPI

Competências (A CPI PODE)

Incompetências (A CPI NÃO PODE)

Convocar quaisquer autoridades para depor, à exceção daquelas à direita.

Não pode convocar o Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito), parlamentar, magistrado ou Ministro/Conselheiro de tribunal de contas sob risco de violação do Princípio da Separação de Poderes. ( MC-MS 31.689/DF, rel. min. Marco Aurélio, julg. 15/11/2012)

CPI de uma unidade da Federação não pode convocar autoridade de outra unidade da Federação ( STF, MS 31.689/DF, RE 96.049-0/SP)

Convocar e inquirir depoentes (investigados)

Determinar a quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico

Note que a quebra de sigilo telefônico permitida às CPI’s inclui apenas  os dados da ligação (quem ligou, para quem, duração, número, operadora de telefonia, horário etc) e  não a transcrição das conversas.

Determinar a prisão de depoente, SALVO em situação de FLAGRANTE delito. Aliás, a prisão em flagrante pode ser efetuada por qualquer cidadão.

“O princípio constitucional da reserva de jurisdição – que incide sobre as hipóteses de busca domiciliar (CF, art. 5º, XI), de interceptação telefônica (CF, art. 5º, XII) e de decretação da prisão, ressalvada a situação de flagrância penal (CF, art. 5º, LXI) – não se estende ao tema da quebra de sigilo, pois, em tal matéria, e por efeito de expressa autorização dada pela própria CR (CF, art. 58, § 3º), assiste competência à CPI, para decretar, sempre em ato necessariamente motivado(MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, julg. em 16/09/1999).

Utilizar-se da Polícia Judiciária (polícia federal se for no âmbito federal e polícia civil se no âmbito estadual) para localizar a pessoa a ser convocada a depor.

Não pode determinar a quebra de sigilo judicial (acesso a processo que tramita em segredo de justiça), mas documentos de inquérito sigiloso pode. Isso porque o inquérito não corresponde a uma fase processual ainda, mas é meramente um procedimento inquisitório, a cujos documentos já juntados, que digam respeito à investigação, pode a CPI ter acesso.

A CPI pode conduzir coercitivamente testemunhas, sem intervenção judicial (HC 71.193 SP, rel. min. Sepúlveda Pertence, julg. 6/4/1994)

O plenário do STF declarou que a condução coercitiva de réu ou investigado para interrogatório, constante do artigo 260 do Código de Processo Penal (CPP), não foi recepcionada pela Constituição de 1988, o que por consequência, aplica-se às CPI’s, o que não se aplica às testemunhas, que podem ser conduzidas “debaixo de vara”(ADPF 395 e 444, rel. min. Gilmar Mendes, julg. em 14/6/2018)

Emitir mandado de busca ou requisitar documentos, desde que não configure violação de domicílio  (MS 33.663 MC, rel. min. Celso de Mello,  julgamento em 19/6/2015). Autorizar mandado de busca e apreensão domiciliar (mandar polícia federal ir até casa do investigado e vasculhar seus pertences), pois só o juiz pode demandar.

Determinar o sequestro, a indisponibilidade, o arrolamento, o arresto de bens, ou qualquer medida cautelar contra o investigado, de natureza penal ou civil.

Proibir o investigado de se ausentar do País.

Anular ato do Executivo. Ou seja, se a CPI verificou irregularidade de ato ou contrato administrativo do Poder Executivo, poderá propor providências ao Tribunal de Contas da União, observadas as prerrogativas do Congresso Nacional.

Ou seja, um juiz só pode ser intimado a depor em CPI pela prática de atos administrativos (função ATÍPICA), como, por exemplo, de administração do Tribunal (caso do Juiz Lalau do TRT 1ª Região)

 

CPI tem competência para investigar negócios privados desde que haja o interesse público envolvido. Foi exemplo da CPI da Nike x CBF, ou seja, dois entes privados, onde inclusive o jogador Ronaldo foi chamado a depor, e quando os parlamentares passaram de investigadores a torcedores, fazendo perguntas sobre o desmaio no meio do jogo etc, já fugindo um pouco do objetivo da Comissão.

 

 

Poderes de CPI estadual: ainda que seja omissa a LC 105/2001, podem essas comissões estaduais requerer quebra de sigilo de dados bancários, com base no art. 58, § 3º, da Constituição” ( ACO 730, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 22.09.2004, Plenário).

CPI não tem competência para investigar atos jurisdicionais, somente atos administrativos.

 

 

CPI não pode convocar um indígena para depor nas dependências do Congresso Nacional. Deverá colher o depoimento no âmbito da respectiva comunidade ( índio não vai à CPI é a CPI que vai até o índio, por intermédio de uma comissão de parlamentares). Essa audiência deve ser realizada em data e horário previamente acertados com o chefe da aldeia e o depoimento deverá ser assistido por um representante da FUNAI e um antropólogo conhecedor daquela comunidade específica.

Em nosso material teórico, você encontra outras prerrogativas e vedações impostas às comissões parlamentares de inquérito.

Agora vamos treinar:

(CESPE/NOTÁRIO E REGISTRADOR/TJ SE/2014) Ofenderá a CF a decisão do plenário da Câmara dos Deputados que, com base no princípio majoritário, rejeitar a criação de comissão parlamentar de inquérito para apurar fato certo e determinado, objeto de requerimento de um terço dos membros da referida casa legislativa.

Gabarito: certo.

Comentários: questão super atual. Atendidos os requisitos constitucionais para criação da CPI, não compete ao Presidente da Casa Legislativa cogitar sobre a criação ou não da Comissão Parlamentar. Trata-se de um direito subjetivo das maiorias parlamentares.

(CESPE/TÉCNICO JUDICIÁRIO/TJ RJ/2008) O sigilo bancário de um indivíduo pode ser quebrado por decisão fundamentada de comissão parlamentar de inquérito.

Gabarito: certo.

Comentários: quanto à possibilidade de quebra de sigilo bancário e fiscal por parte de CPI, essa possibilidade é aceita pelo Supremo em firme jurisprudência, desde que a quebra seja devidamente fundamentada, com base no § 3º, do art. 58, da CF.

(COMISSÃO MPE-GO/PROMOTOR DE JUSTIÇA/2013) As Comissões Parlamentares de Inquérito instaladas no âmbito das Casas Legislativas Municipais dispõem dos mesmos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, podendo, por isso mesmo, proceder à determinação de quebra de sigilo bancário e à decretação de busca e apreensão, sem que se possa cogitar de reserva de jurisdição.

Gabarito: errada.

Comentários. As provas do MPE-GO estão dentre as mais difíceis do País. Com relação à quebra de sigilo fiscal e bancário por parte de comissão parlamentar de inquérito municipal, não temos posição definida pelo Supremo. Contudo, a posição dominante na doutrina (v.g, Pedro Lenza), é a de que o tema ainda precisa ser debatido pelo STF e de que a Câmara dos Vereadores, apesar de poder instaurar CPI, seguindo o modelo federal,  não tem, por si, o poder de quebra do sigilo bancário. Mas a questão está errada por um outro motivo. A decretação de busca e apreensão é vedada às CPI’s, sejam elas federais, estaduais ou municipais, a não ser que, e somente se, esses documentos ou bens estiverem em locais abertos, não invioláveis, conforme jurisprudência do STF acima indicada.

(COMISSÃO MPE-GO/PROMOTOR DE JUSTIÇA/2010)A respeito das Comissões Parlamentares de Inquérito, (elas) poderão determinar, em decisão fundamentada e motivada, diligência de busca domiciliar, quebra do sigilo das comunicações telefônicas e dar ordem de prisão em caso de flagrante delito.

Gabarito: errado.

Comentários: outra do MPE-GO. As CPI’s podem decretar a quebra do sigilo telefônico (dados da ligação, quem ligou para quem, número, tempo de ligação), mas não podem afastar o sigilo da comunicação ou determinar a interceptação telefônica. Não podem determinar a realização de diligência para busca e apreensão domiciliar. Podem determinar a prisão em flagrante delito.

(COMISSÃO MPE-GO/PROMOTOR DE JUSTIÇA/2010) A respeito das Comissões Parlamentares de Inquérito, após a conclusão dos trabalhos investigativos, o relatório e a resolução que o aprovar serão encaminhados ao chefe do Ministério Público da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência. A autoridade a quem for encaminhada a resolução informará ao remetente, no prazo de trinta dias, as providências adotadas ou a justificativa pela omissão.

Gabarito: certo.

Comentários: Correto, nos termos dos artigos 1º e 2º da Lei 10.001/2000, que dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das comissões parlamentares de inquérito:

Art. 1º Os Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional encaminharão o relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito respectiva, e a resolução que o aprovar, aos chefes do Ministério Público da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência.

Art. 2º A autoridade a quem for encaminhada a resolução informará ao remetente, no prazo de trinta dias, as providências adotadas ou a justificativa pela omissão.

(COMISSÃO MPE-GO/PROMOTOR DE JUSTIÇA/2010) O processo ou procedimento resultante do encaminhamento do relatório de Comissão Parlamentar de Inquérito e da resolução que o aprovou terá prioridade sobre qualquer outro, exceto sobre aquele relativo a pedido de habeas corpus, habeas data e mandado de segurança.

Gabarito: certo.

Comentários: correto, nos termos do art. 3º, da Lei 10.001/2000:

Art. 3o O processo ou procedimento referido no art. 2o terá prioridade sobre qualquer outro, exceto sobre aquele relativo a pedido de habeas corpushabeas data e mandado de segurança.

(CESPE/JUIZ ESTADUAL/TJ BA/2005) Conforme o entendimento que se firmou no STF, as CPIs não podem expedir mandado de busca e apreensão, mas devem requerê-lo à autoridade judiciária competente

Gabarito: certo.

Comentários: via de regra, a busca e apreensão ocorre em domicílio, ou seja, lugar defeso ao público e protegido pelo direito à intimidade, motivo pelo qual nessa hipótese ela deverá ser determinada pelo juiz competent. Segundo o STF:

“Impossibilidade jurídica de CPI praticar atos sobre os quais incida a cláusula constitucional da reserva de jurisdição, como a busca e apreensão domiciliar (…). Possibilidade, contudo, de a CPI ordenar busca e apreensão de bens, objetos e computadores, desde que essa diligência não se efetive em local inviolável, como os espaços domiciliares, sob pena, em tal hipótese, de invalidade da diligência e de ineficácia probatória dos elementos informativos dela resultantes”. (MS 33.663-MC, rel. Min. Celso de Mello, julg. 19/6/2015)

(CESPE/PROCURADOR/TCE PB/2014) Caso seja impetrado mandado de segurança em face de ato de CPI que tenha determinado a quebra do sigilo fiscal do impetrante, e, em seguida, sejam encerrados os trabalhos da CPI, o julgamento do writ deverá prosseguir, em virtude do temor do impetrante de eventual uso abusivo das informações.

Gabarito: errado.

Comentários: Segundo firme jurisprudência do STF, encerrados os trabalhos de CPI, contra a qual tenha sido impetrado, extingue-se, sem julgamento de mérito, o processo de mandado de segurança.

(CESPE/DEFENSOR PÚBLICO/DPE/PI/2009) Como instrumentos de fiscalização do Poder Legislativo, as comissões parlamentares de inquérito têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, podendo determinar as diligências que julgar necessárias, tomar depoimentos, ouvir indiciados e testemunhas, requisitar documentos de órgãos públicos e promover a responsabilidade civil e criminal dos infratores.

Gabarito: errado.

Comentários: As CPIs funcionam como instrumento de fiscalização do Poder legislativo. Entretanto, não podem promover responsabilidade civil e criminal de infratores. Se for o caso, o relatório da CPI será encaminhado ao Ministério Público, para que este sim promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, § 3º).

(CESPE/PROCURADOR/AGU/2007) Caso uma comissão parlamentar de inquérito com funcionamento em Brasília intime um indígena, que mora no estado de Mato Grosso, a prestar depoimento na condição de testemunha, no DF, haverá violação às normas constitucionais que conferem proteção específica aos povos indígenas, uma vez que a intimação do indígena configuraria, em tese, constrangimento à sua liberdade de locomoção, por ser vedada pela CF a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo nas hipóteses constitucionalmente elencadas. 

Gabarito: certo.

Para colher o depoimento de indígena, a CPI deverá fazê-lo no âmbito da respectiva comunidade por intermédio de uma comissão de parlamentares designada para tanto. Essa audiência deve ser realizada em data e horário previamente acertados com o cacique da comunidade indígena e o depoimento deverá ser assistido por um representante da Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e um antropólogo especialista da comunidade em questão.

É isso por hoje!

Jean Claude

Jean Claude O`Donnell é Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (10º lugar no concurso de 2008 para auditoria governamental), onde atualmente exerce funções na Secretaria de Recursos. Ministra aulas em cursos preparatórios em Brasília. Graduado em Administração de Empresas pela Universidade de Brasília e em Direito pelo Instituto de Ensino Superior de Brasília, com pós-graduação em Gestão Pública pela Fundace-USP. Mestre em Direito Constitucional pelo Uniceub-DF, exerceu atividades de analista do mercado no Banco do Brasil, taquígrafo do Tribunal Superior do Trabalho e Analista de Finanças e Controle da Controladoria Geral da União, área controle interno, concurso no qual foi classificado em 11º lugar, no ano de 2008. Co-autor das obras "Direito Constitucional" (2017) e "Tribunal de Contas" (2018), Série Preparando para concursos-questões discursivas comentadas, ed. Juspodivm, "Administração Pública em Mapas Mentais", ed. Ímpetus, 2016.